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2013-07-09 來源 :公益時(shí)報(bào)??作者 : 王想平 宗君
分權(quán)制衡 建立長效機(jī)制
總的來看，任何一種法人治理結(jié)構(gòu)都應(yīng)體現(xiàn)兩個(gè)核心問題，一是建立委托——代理關(guān)系，即理事會(huì)接受所有者的委托行使決策權(quán)，由理事會(huì)選聘產(chǎn)生的執(zhí)行層行使管理權(quán)（代理權(quán)）；二是形成有效的分權(quán)制衡，即所有者、決策者、執(zhí)行者（管理者）之間能夠通過法人治理組織機(jī)構(gòu)，建立相互獨(dú)立、相互制約、相互配合的制衡機(jī)制。從這兩個(gè)核心問題出發(fā)，筆者認(rèn)為建立現(xiàn)代社會(huì)組織法人治理結(jié)構(gòu)要把握好三個(gè)關(guān)鍵點(diǎn)：
第一，明確理事會(huì)和秘書處的權(quán)責(zé)關(guān)系。理事會(huì)是會(huì)員大會(huì)的常設(shè)機(jī)構(gòu)，是社會(huì)組織的決策機(jī)構(gòu)。秘書處是理事會(huì)決策的執(zhí)行機(jī)構(gòu)，在理事會(huì)領(lǐng)導(dǎo)下開展日?；顒?dòng)。理事會(huì)負(fù)責(zé)針對(duì)重大問題和政策召集理事會(huì)會(huì)議，通過票決制做出決定，如戰(zhàn)略規(guī)劃、機(jī)構(gòu)經(jīng)營目標(biāo)、主要人事安排等；秘書處負(fù)責(zé)在日常工作中貫徹理事會(huì)的意志和意圖，溝通機(jī)構(gòu)內(nèi)外聯(lián)系。要堅(jiān)持理事會(huì)會(huì)議制度,每半年至少召開一次。理事會(huì)會(huì)議、常務(wù)理事會(huì)會(huì)議分別應(yīng)有三分之二以上理事、常務(wù)理事出席方可舉行。理事會(huì)會(huì)議、常務(wù)理事會(huì)會(huì)議作出決議，必須經(jīng)出席會(huì)議的半數(shù)以上的理事、常務(wù)理事無記名投票通過。但涉及社會(huì)組織的重大事項(xiàng)，應(yīng)由占全體理事三分之二的理事通過。
第二，切實(shí)發(fā)揮監(jiān)事會(huì)職能，形成決策、監(jiān)督、執(zhí)行機(jī)構(gòu)之間的制衡機(jī)制。監(jiān)事與監(jiān)事會(huì)是監(jiān)督和約束理事會(huì)決策行為、秘書處執(zhí)行行為的重要存在。在健全、合理的監(jiān)督機(jī)制中，監(jiān)督方與被監(jiān)督方不應(yīng)當(dāng)存在利害關(guān)系。因此，應(yīng)當(dāng)確保監(jiān)事與監(jiān)事會(huì)的獨(dú)立性，避免理事會(huì)對(duì)監(jiān)事職權(quán)范圍內(nèi)的工作進(jìn)行干預(yù)，也應(yīng)有效避免理事會(huì)對(duì)監(jiān)事任免的影響。應(yīng)該從以下幾方面入手:一是在社會(huì)組織章程中對(duì)監(jiān)事會(huì)進(jìn)行具體規(guī)定，包括監(jiān)事的資格、人數(shù)及其產(chǎn)生程序；二是社會(huì)組織應(yīng)當(dāng)通過制度的方式對(duì)監(jiān)事會(huì)的工作經(jīng)費(fèi)予以保障；三是建立完善的內(nèi)部管理制度，保證監(jiān)事對(duì)決策和管理活動(dòng)的參與；四是借鑒公司治理的“股東代表訴訟制度”，在理事會(huì)成員或工作人員的行為對(duì)社會(huì)組織造成重大損失的情形下，賦予監(jiān)事代表訴訟權(quán)，以社會(huì)組織名義提起訴訟。（參考周芙蓉等，《論慈善基金會(huì)的內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)》，載于《法制博覽》，2012年第6期，第27頁。）
第三，健全完善日常管理制度，建立公開、透明、高效的社會(huì)組織管理長效機(jī)制。包括重大事項(xiàng)報(bào)告制度、會(huì)員登記管理辦法、財(cái)務(wù)管理制度、秘書處工作制度、會(huì)員意愿反映制度、民主集中制度、決策失誤責(zé)任追究制度和內(nèi)部矛盾處理制度等，強(qiáng)化內(nèi)部管理。要建立完善的財(cái)務(wù)制度，根據(jù)《民間非營利組織會(huì)計(jì)制度》建立健全財(cái)務(wù)管理、會(huì)計(jì)核算制度，建立獨(dú)立的財(cái)務(wù)和銀行賬戶。協(xié)會(huì)的會(huì)計(jì)憑證、會(huì)計(jì)賬簿、會(huì)計(jì)報(bào)表和其他會(huì)計(jì)資料，按國家統(tǒng)一規(guī)定保管。重點(diǎn)要落實(shí)會(huì)員大會(huì)或會(huì)員代表大會(huì)、監(jiān)事會(huì)等機(jī)構(gòu)對(duì)行業(yè)協(xié)會(huì)資產(chǎn)管理和資金使用的決定權(quán)和監(jiān)督權(quán)。要建立社會(huì)組織自主實(shí)施的項(xiàng)目服務(wù)質(zhì)量評(píng)估制度，建立專業(yè)的、獨(dú)立的評(píng)估團(tuán)隊(duì)，或聘請(qǐng)第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)對(duì)社會(huì)組織進(jìn)行評(píng)估監(jiān)督。
明確權(quán)責(zé) 加強(qiáng)監(jiān)督評(píng)估
圍繞現(xiàn)代社會(huì)組織法人治理結(jié)構(gòu)建設(shè)的三個(gè)關(guān)鍵環(huán)節(jié)，筆者認(rèn)為應(yīng)該從三個(gè)具體方面切入，加快社會(huì)組織法人治理結(jié)構(gòu)建設(shè)的步伐。
第一，加強(qiáng)章程審查，以章程為核心明確法人治理結(jié)構(gòu)的構(gòu)成和權(quán)責(zé)關(guān)系。章程是社會(huì)組織制度的核心，要建立科學(xué)、嚴(yán)密的社會(huì)組織章程。章程要明確社會(huì)組織的宗旨和活動(dòng)范圍，其中屬于法律、法規(guī)限制的項(xiàng)目，應(yīng)當(dāng)依法經(jīng)過批準(zhǔn)。章程要明確會(huì)員大會(huì)、理事會(huì)、監(jiān)事會(huì)、秘書處的權(quán)利和責(zé)任。章程應(yīng)規(guī)定一個(gè)規(guī)范、透明的理事選任程序，以保證理事聘選過程合法、公開、獨(dú)立。理事由會(huì)員大會(huì)產(chǎn)生，可分為內(nèi)部理事和外部理事。內(nèi)部理事也稱執(zhí)行理事，主要指擔(dān)任理事的社會(huì)組織管理人員如理事長、秘書長等，外部理事亦稱外聘理事，主要指不參與社會(huì)組織內(nèi)部管理的會(huì)員和會(huì)員大會(huì)決議聘請(qǐng)的非會(huì)員的專家、學(xué)者等。一般社會(huì)組織理事長不能由公務(wù)員擔(dān)任，理事會(huì)成員中政府代表不能超過1/3，不設(shè)行政編制和級(jí)別，理事不領(lǐng)薪酬，理事不能永久擔(dān)任。理事會(huì)設(shè)立專門委員會(huì)，為理事會(huì)決策提供專門的意見建議，包括提名委員會(huì)、薪酬和考核委員會(huì)、戰(zhàn)略發(fā)展委員會(huì)、審計(jì)委員會(huì)等。秘書長對(duì)理事會(huì)負(fù)責(zé)，由專人專職擔(dān)任，秘書長列席理事會(huì)、常務(wù)理事會(huì)，可以當(dāng)選為理事、常務(wù)理事或副會(huì)長。秘書長、副秘書長不得在其他行業(yè)協(xié)會(huì)擔(dān)任相同職務(wù)。
第二，加快社會(huì)組織監(jiān)事會(huì)建設(shè)。應(yīng)當(dāng)完善各社會(huì)組織監(jiān)事會(huì)的建設(shè)，對(duì)監(jiān)事會(huì)的職責(zé)、權(quán)利，監(jiān)事的產(chǎn)生和任期做出明確規(guī)定。監(jiān)事經(jīng)理事會(huì)或常務(wù)理事會(huì)提名，由會(huì)員大會(huì)或會(huì)員代表大會(huì)選舉產(chǎn)生。由于監(jiān)事會(huì)代表多方利益，對(duì)監(jiān)事的任命，一般由不同利益方選派。實(shí)踐中主要有會(huì)員、業(yè)務(wù)主管單位和登記管理單位，而受益人利益作為監(jiān)督的重要方面，筆者認(rèn)為也應(yīng)吸收服務(wù)對(duì)象的代表參加監(jiān)事會(huì)。監(jiān)事除了對(duì)公益事業(yè)有較高認(rèn)同感，愿意為公益事業(yè)奉獻(xiàn)以外，還應(yīng)當(dāng)具備一定的專業(yè)水準(zhǔn)，對(duì)于項(xiàng)目運(yùn)作和財(cái)務(wù)管理等要較為熟悉。會(huì)長、副會(huì)長、秘書長、副秘書長、理事不得兼任監(jiān)事。監(jiān)事不領(lǐng)薪酬。為切實(shí)保證監(jiān)事會(huì)能夠?qū)嵤┯行ПO(jiān)督，監(jiān)事列席理事會(huì)或常務(wù)理事會(huì)會(huì)議，會(huì)長辦公會(huì)及秘書處辦公會(huì)等會(huì)議。監(jiān)事會(huì)對(duì)各級(jí)組織會(huì)議形成的決議具有建議和督導(dǎo)執(zhí)行權(quán)，對(duì)社會(huì)組織開展的重大活動(dòng)及財(cái)務(wù)收支等具有指導(dǎo)與監(jiān)督權(quán)，對(duì)社會(huì)組織在運(yùn)行過程中出現(xiàn)的較大問題或偏差應(yīng)及時(shí)召開監(jiān)事會(huì)議研究處置意見，并督導(dǎo)相關(guān)執(zhí)行機(jī)構(gòu)采取有效措施進(jìn)行糾正或調(diào)整。另外，還要加強(qiáng)對(duì)秘書處工作的監(jiān)管，尤其是加強(qiáng)對(duì)秘書處工作的規(guī)范管理。在監(jiān)管機(jī)制上，要重在發(fā)揮制度的剛性監(jiān)督作用。
第三，在社會(huì)組織內(nèi)部盡快建立第三方評(píng)估機(jī)制。強(qiáng)化第三方對(duì)社會(huì)組織的外部監(jiān)督是社會(huì)組織良性運(yùn)行的重要一環(huán)?？梢砸M(jìn)第三方的會(huì)計(jì)師事務(wù)所對(duì)社會(huì)組織加強(qiáng)財(cái)務(wù)審計(jì)；可以引入獨(dú)立的民間咨詢機(jī)構(gòu)或者評(píng)估機(jī)構(gòu)對(duì)社會(huì)組織加強(qiáng)業(yè)務(wù)運(yùn)行的評(píng)估；可以建立完善公開通報(bào)制度特別是重大事項(xiàng)公示制度，使社會(huì)組織自覺接受公眾和媒體的社會(huì)監(jiān)督；可以優(yōu)化政府對(duì)社會(huì)組織的監(jiān)管，政府社會(huì)建設(shè)、民政、工商等相關(guān)職能部門應(yīng)當(dāng)各負(fù)其責(zé)做好監(jiān)管工作。
（作者系北京市委社會(huì)工委委員、市社會(huì)辦副巡視員王想平；北京市委社會(huì)工委、市社會(huì)辦綜合處干部宗君）
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