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2015-05-13 來源 :公益時報??作者 : 王會賢
編者按
5月10日，面對尼泊爾8.1級地震，首次跟進如此大規(guī)模國際災害救援的卓明災害信息服務中心發(fā)出了第十一份救災簡報，負責人郝南寫了這樣一段話：
“在中國救援力量出現在尼泊爾境內這短暫的十來天里，我們接觸到了許多新鮮事物。我們見識到國際社會中從事人道救援的政府機構和非政府組織是怎樣在一個協調機制下各司其職、各領任務的，整個救援是怎樣被已達成共識的框架劃分成不同領域、并互通信息的，這種框架是怎樣預測到了將會出現的問題并提出解決方案，既有的標準是如何顯示出了因地制宜的彈性……我們驚訝于各個領域之間的信息協同及其衍生出的多樣地圖和信息產品，驚訝于災后一周就有了富于前瞻性的“市場恢復程度評估”，驚訝于對特殊營養(yǎng)需求人群由始至終的密切關注，驚訝于相關機構短期內就編撰了關于當地性別問題的背景資料……驚訝是因為不熟悉。當然也要提醒自己，因為不熟悉，我們能觀察到的實際執(zhí)行細節(jié)極可能還是有限。不過在此間能學習到的知識和受到的啟發(fā)，已經足夠我們慢慢整理消化。”
高效的指導方針、統一的協調機制、已達成共識的框架等等，一套共同的話語體系在國際救援中可以發(fā)揮如此重要的作用，同樣，在國內尚且不明晰的民間災害救援行動中也十分需要。
4月25日尼泊爾8.1級地震發(fā)生后，由于地緣優(yōu)勢等原因，尼泊爾地震災區(qū)成為近年來迅速成長的中國民間救援力量必然的關注目標。
早在2012年11月，鄰國緬甸連續(xù)發(fā)生兩次6級以上地震后，壹基金救援聯盟組成了一支5人的輕型救援隊前往救援。這是一次牛刀小試，其時距2008年汶川地震已4年有余，民間救援組織希望與國際層面有更多交流、學習，并開始有意愿承擔更多的責任。在經過之后雅安、魯甸等多次災害救援的鍛煉之后，民間力量首次大規(guī)模出征尼泊爾其實順理成章。
目前執(zhí)行緊急救援任務的隊伍已大部分撤出，留下的公益組織繼續(xù)給予災區(qū)物資、醫(yī)療等多方面的支持。評論家們已迫不及待從第一天開始就對各路救援隊的出國給出鑒定意見，但此次國際救援效果、隊伍表現、歷史地位如何，時間自有定論，當前國內救援隊伍最關心的依然是與國際層面的交流與學習。
毋庸置疑的是，高效的指導方針、統一的協調機制、已達成共識的框架等等，一套共同的話語體系在國際救援中發(fā)揮越來越重要的作用，同樣，在國內尚且不明晰的民間災害救援行動中也十分需要。
“統一的標準更容易促進不同機構之間的溝通合作，與政府溝通時，可以作為提出需求的標準，與資助方溝通時，可以作為提出項目規(guī)劃的依據。即便沒有達到標準，也可以尋找原因，起到問責作用，提出改善方案。”這是《環(huán)球計劃——人道主義憲章與人道救援響應最低標準》標準培訓中，作為主講師的聯合國救災和培訓國際顧問Patrick Melancon對“環(huán)球計劃”這一標準作用的解釋。
近年來，民政部在建立健全各項救災法規(guī)制度、推動完善中央救災補助政策的同時，不斷加大工作力度，指導各地進一步細化實化工作措施，加強政策創(chuàng)制，著力提升救災工作規(guī)范化、精細化管理水平。其中，制定出臺本地受災人員救助標準是一項重要內容，目的是無論發(fā)生大災小災，無論是否達到國家救災應急響應啟動條件，地方政府都能根據既定的救災補助標準向受災群眾及時提供有效救助，實現公平救災。
各地按照《財政部民政部自然災害生活救助資金管理暫行辦法》和工作要求，結合實際，因地制宜，積極組織和推動開展本地受災人員救助標準制定出臺工作。據不完全統計，目前全國已有天津、河北、山西、吉林、江西、湖北、廣東、重慶、四川、貴州、西藏等11個省(自治區(qū)、直轄市)開展了此項工作，有的制定出臺了規(guī)范性文件，有的在部分市縣先行開展試點，在加強救災工作精細化、規(guī)范化管理方面作出有益探索和實踐，為其他各地開展受災人員救助標準制定工作提供可復制、可借鑒的做法和經驗。
什么是環(huán)球計劃
《環(huán)球計劃——人道主義憲章與人道救援響應最低標準》手冊，是全球人道主義救援領域普遍接受的標準之一，主要面向救援響應的規(guī)劃、管理及實施的工作人員，包括志愿者。環(huán)球計劃在1997年由全球眾多NGO及國際紅十字與紅新月運動聯合發(fā)起，匯集了這些組織多年的實踐經驗，以人道主義憲章為框架，制定了一套用于重要生命救援的最低標準，不僅適用于短期救濟，還涵蓋了備災、人道救援響應及早期恢復等活動。
但“環(huán)球計劃”不屬于任何組織，沒有成為會員或資格認證等程序，沒有強制規(guī)定，它是關于救援質量和問責的自愿行為準則和自我規(guī)范工具。
環(huán)球計劃手冊的前三章是人道主義憲章、保護原則和核心標準，是所有人道救援活動的基礎。后邊四個技術章節(jié)涵蓋了項目規(guī)劃方法和四方面行動：供水、環(huán)境衛(wèi)生及衛(wèi)生促進;糧食保障及營養(yǎng);住所、安置及非糧食物品;衛(wèi)生行動。每一個小章節(jié)中，都分列為“最低標準”、切實可行的“關鍵行動”、判斷是否達到標準的“關鍵指標”以及為解決實際困難提供的“指引”。
這本手冊2000年首次出版，其后數次修訂。國內目前使用的是環(huán)球計劃授權樂施會翻譯印制的2011版。但這并不是這本手冊第一次在國內出現，2001年中國扶貧基金會與國際美慈組織合作翻譯出版了首版環(huán)球計劃，2006年在伊斯蘭國際救援組織的資助下再次翻譯2004版。中國對外翻譯出版公司也在2001年出版過一次。但這幾次出版在國內NGO中的普及顯然并不十分顯著，而2008年后雨后春筍般涌現的新公益組織可能大多還沒有接受這方面的知識。
樂施會中國項目部人道救援及災害管理項目干事黃文忠，也是環(huán)球計劃手冊的項目負責人，近兩年開始在國內推廣這本手冊，并支持國內其他機構做環(huán)球計劃培訓。黃文忠說，目前國內接受過正式培訓的只有幾百人，考慮到公益機構人員流動等原因，將其付諸實踐的就更少了。此前壹基金聯合救災、樂施會等在做推廣，現在成都授漁公益發(fā)展中心在推廣。4月中旬授漁公益與卓明、永安應急、平安星等機構在南都公益基金會和正榮公益基金會的支持下舉辦了2015年第二屆培訓。報名參加的除了各救援隊，還有多家參與救災的基金會和民間公益組織負責人。
當然，國際上的人道主義救援標準并非只此一份。其他還有諸如國際人道責任伙伴組織(HAP International)與其合作伙伴、災難幸存者及其他各方一起制定的《2007年人道責任與質量管理標準》，在實用方面，有效期為三年的HAP證書意味著外部審計人員能夠了解該組織的使命、賬務和控制系統，從而確保其行動和整體問責制度更為透明。還有PIA(People In Aid)的《援助人員管理和支持最佳模式操作手冊》(Code of Good Practice)也是國際認可的管理工具。
國際標準國內通用嗎?
在實用性上，有過救援經驗的公益人對這次培訓體味更深。新疆山友救援隊副總隊長王建疆說：“這份手冊，將人道援助理念在我頭腦中建立了一個清晰的框架，讓我知道如何去評估，如何用最低標準、關鍵指標和指引來構建一個完善的救援計劃。如果再發(fā)生災難，我和我的伙伴到現場時，就會運用這個標準把救援工作做得更好。而對參與過培訓的每一位小伙伴來說，它提供了一個合作的基準。以前每個人都有自己的想法，溝通起來有一些爭執(zhí)，以后就可以避免了。”
南都基金會項目總監(jiān)宋波則表示：“我們不是專業(yè)做救援的，但希望支持專業(yè)救援隊伍;救援需要合作，但這個領域山頭比較多，我們需要一個共同標準來達成一致。希望在環(huán)球計劃基礎上，探討適合中國國情的標準，下一步我們還會繼續(xù)支持環(huán)球計劃在中國的落地。”
杭州公羊隊隊長徐立軍說：“實際意義很大，可以規(guī)范我們的救援行動。比如，我們自己以及很多其他救援隊都給災區(qū)發(fā)過牛奶、奶粉等，以后不會隨便發(fā)了。”現實當中，這種忽視對母乳喂養(yǎng)影響的行為，在近日西藏地震災區(qū)中仍有發(fā)生。
但對于這一標準能否無縫嫁接到國內，既有支持，也有存疑。云南省民政廳民間組織管理局三處處長姜莉前來參加了培訓后的研討會。云南社會組織服務平臺自去年8月7日魯甸地震中上線以來，已經進行了3次地震災害應急響應，形成常態(tài)化運轉機制。在剛剛修訂的《云南省民政廳救災應急工作規(guī)程》里，是全國首次把社會組織作為救災主體之一納入災害應急響應體系中。姜莉表示：“從我個人的視角來說，人道主義救援最低標準和政府的職責、職能、宗旨是一致的。標準肯定是十分必要的，對從粗放式向精細化專業(yè)化來提高救災能力、水平非常重要。希望可以聯合各支持機構，在云南這樣一個災害頻發(fā)的省份做一些這樣的培訓，來提升社會組織、志愿者應對災害的能力和水平。”她還表示：“這樣一個最低標準，也需要根據不同災種、不同地區(qū)、不同人群制定，不可能一個標準對所有都適宜，希望相關民間機構利用研究成果與政府一起共同制定一個標準。”
北京師范大學社會發(fā)展與公共政策研究院副院長張強認為，標準是必要的，但簡單標準化的思維是不可靠的，每個地方的情況，每個人的需求不一樣。標準也不只有環(huán)球計劃，國際上的標準還有很多個。所以我們推動的不是環(huán)球計劃本身，而是推動解決社會問題。標準是一種公眾參與的工具，一種共識。如果去看中國一些部門制定的標準，很多都很成熟。
王建疆則認為，對于不同地區(qū)的差異，環(huán)球計劃已經給出了答案，如果當地客觀條件達不到最低標準，就依次來尋找問題所在，努力改善。福建義工俱樂部張復星表示，國內現在了解環(huán)球計劃的不多，但還是要有信心，畢竟目前民間很多組織已經開始認識到這些標準落實的重要性，我們做出好的標準并實現，被政府接納是有可能。
樂施會的“環(huán)球計劃”雅安實踐
黃文忠對樂施會在雅安地震災區(qū)援助中如何遵循環(huán)球計劃做了介紹。2013年雅安災區(qū)，部分災民被迫離開原居地而安置在較安全的地方，飲水和廁所等需求尤為突出，為了確保生活在安置點的災民有衛(wèi)生安全的飲用水和廁所使用，以及有良好的衛(wèi)生習慣，樂施會在災后為約4600名村民實施多個WASH相關的項目。
樂施會在設計項目時，除了遵循內部制定的項目質量要求，也會把《環(huán)球計劃》人道救援響應的最低標準作為其中一個項目規(guī)范。內部項目質量標準方面，樂施會有專業(yè)的WASH團隊，為相關項目制定指引和要求，確保WASH項目的質量。而《環(huán)球計劃》清楚列出了飲水、廁所等的最低標準，讓人道機構的工作能確保災民應有的基本權利和應得的尊嚴。
在災后協助村民修復飲水設施，包括建水池、修水管，在設計過程中，樂施會都會按照以上標準考慮供水量、水質、取水距離等要求。在水量方面，為了保障標準要求的每人每天15公升的保障用水，樂施會通過各方的專業(yè)能力，科學地計算水量是否滿足要求。在水質方面，也會在工程開展前后取水樣給疾控中心檢測水質，保障飲用水的安全。
在取水距離和時間方面，為了達到災民不需要走超過500米的距離取水，等候時間不超過30分鐘等基本要求，水網的設計是所有水管安裝入戶，方便村民取水。同時對村民開展健康教育，一方面對災民提供水安全知識的培訓，如把水煮開才喝，改變他們喜歡夏天喝生水的習慣，另一方面也改善災民的個人和環(huán)境衛(wèi)生習慣。
除了保障安全供水，樂施會也很重視災民是否能用上安全衛(wèi)生的廁所。地震過后，很多無家可歸的農民要生活在安置點內，直至他們的房屋建好，最少要一年以上的時間，廁所和洗澡間是他們急需的基本設施。災后村民都自發(fā)地建造坑式廁所，但日子一久，搭建的布料會老化和破損，廁所也傳出陣陣惡臭，沒進廁所先聞其味。
有鑒于此，樂施會在多個安置點建立臨時環(huán)保廁所，原理是把尿便分離，尿液在廁所外儲存，而糞便則讓其封干，兩者可作為肥料使用，也減少了臭味產生和病媒的滋生。在廁所的背面是一個浴室，部分安置點條件許可，則用上熱水器，災民都可以有洗澡設施，改善個人衛(wèi)生。
在設計廁所的過程，樂施會根據《環(huán)球計劃》和機構內部所定的標準，考慮到女性用廁所的時間相對男性較長，因而設計廁所中女性蹲便器的數量比男性的多，而蹲便器與服務人口比例也基于客觀因素按1:20至1:50的幅度設計。另外，也考慮到夜間上廁所的安全問題，廁所與居民區(qū)的距離不超過50米，并必須設有燈光照明。為了讓村民建立如廁后洗手的習慣，廁所外也建有洗手的地方，方便村民洗手。
以上的飲水和廁所項目都著重村民的參與，村民不但參與到選址和前期的需求評估，還參與到項目的實施，無論男女都一起動手建造，就像太平鎮(zhèn)水潼溪組的飲水工程，村民在工程開始前自發(fā)為施工隊伍清理通往山上水源的路。原來路上布滿雜草，上山一小時的路程步步驚心，腳下是窄窄的路，一不小心就會掉到山下去，村民清理以后施工隊施工也安全多了。村民參與不但令項目進展順利，也提高了村民的主動和積極性，主人翁的意識讓村民主動承擔了日后的維護工作，也更愛惜自己勞動的成果。
政府標準都有什么?
云南火峰救援隊隊長、壹基金救援聯盟執(zhí)委侯昭敏提出了問題，環(huán)球計劃更傾向于社區(qū)安置，怎樣與救援隊的緊急救援結合在一起，實現社區(qū)的第一響應其實我們中國也有標準。比如《突發(fā)事件應對法》，在這下面還有規(guī)章，國家、省份、地方都有相應的規(guī)章，到當地救災就要去了解當地的規(guī)章。
那么我們國家層面與救災相關的法律、規(guī)定都有什么?
首先看國家標準，緊急救援階段最重要的是GB/T 29428.1-2012《地震災害緊急救援隊伍救援行動》。這份標準是2011年國家標準制修訂計劃項目之一，由中國地震應急搜救中心牽頭起草完成。其中第一部分(基本要求)已經于2012年12月經國家質量監(jiān)督檢驗檢疫總局和國家標準化管理委員會批準發(fā)布(2012年第42號中國國家標準公告)。2014年3月，《地震災害緊急救援隊伍救援行動第2部分：程序和方法》通過了全國地震標準化技術委員會審查。這部分規(guī)范了地震災害緊急救援隊伍在工作場地實施救援行動的程序和方法，對救援行動的科學、安全、高效、有序開展，和指導救援隊伍能力建設具有重要意義。
這份國標也正好可以與傾向災后救助恢復的環(huán)球計劃前后配合。緊急救援階段，《國際搜索與救援指南和辦法》是聯合國推廣的國際搜救工作的基本框架和規(guī)程。
2013年11月全國地震標準化技術委員會審查通過了DB/T 55-2013《地震災害緊急救援隊伍 工作場地遇難者遺體處置規(guī)范》。標準規(guī)定了地震災害緊急救援隊伍在救援現場處置遇難者遺體的防護措施、處置程序和方法，對維護遇難者尊嚴，保障救援隊員自身安全具有重要意義。
2009年發(fā)布的GB 23648-2009-T《社區(qū)志愿者地震應急與救援工作指南》、GB 24439-2009-T《救災物資儲備庫管理規(guī)范》，是另外兩份重要的救災標準。
然后看法律法規(guī)，首先是2007年實施的《中華人民共和國突發(fā)事件應對法》，對突發(fā)事件的預防與應急準備、監(jiān)測與預警、應急處置與救援、事后恢復與重建等應對活動進行了規(guī)定。這里所指的突發(fā)事件，包括自然災害、事故災難、公共衛(wèi)生事件和社會安全事件。與此相對的是《國家突發(fā)公共事件總體應急預案》。
關于自然災害的有《自然災害救助條例》，單獨針對地震的有2008年12月通過修訂的《中華人民共和國防震減災法》，涵蓋了防震減災規(guī)劃、地震監(jiān)測預報、災害預防、應急救援和災后過渡性安置和恢復重建等。還有1995年的《破壞性地震應急條例》，2012年修訂的《國家地震應急預案》。中國地震局方面還有《中國地震局地震應急預案》。
民政部相關規(guī)定也很多。較重要的有《民政部救災應急工作規(guī)程》(2009)，規(guī)定了啟動國家救災預警響應的工作流程，《民政部關于完善救災捐贈導向機制的通知》(2012)，《救災捐贈管理辦法》(2008)，更為細致的還有《汶川地震抗震救災生活類物資分配辦法》(2008年6月)。
但是可以看到，其中涉及到民間組織的很少。郝南表示，目前不同部門的災情評估是用不同的方式和機制來完成。民間的專業(yè)性還沒有真正形成，和政府還不具備可比性。但這里是有空間的，我們可以不斷地學習和借鑒國外的經驗。
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