應急救災這十年：社會公益力量在積極參與中迅速成長
一方有難，八方支援，面對災害時守望相助是中華民族的傳統(tǒng)美德。黨的十八大以來，在黨和國家的支持引導下，廣大社會公益力量有序高效參與到蘆山地震救援、魯甸地震救援、新冠肺炎疫情防控、河南水災救援等一系列應急救災工作，在募集救災款物、參與現場救援、實施災后重建等各項工作中發(fā)揮了不可替代的作用。
從指定到自主選擇
救災募捐走向“市場化”
2013年，蘆山地震發(fā)生后，各種社會公益力量迅速開始整合，救災募捐從行政干預機制轉變?yōu)樯鐣x擇機制，為更多社會公益力量參與應急救災打開了大門。
首先，從指定到放開，可以開展救災募捐的社會組織的范圍被不斷擴大。
2013年，民政部發(fā)布的《關于四川蘆山7.0級強烈地震抗震救災捐贈活動的公告》明確提出，個人、單位有向災區(qū)捐贈意愿的，提倡通過依法登記、有救災宗旨的公益慈善組織和災區(qū)民政部門進行，捐贈以資金為主。
從指定社會組織到“依法登記、有救災宗旨的公益慈善組織”，被允許開展救災募捐的社會組織大大增加。這一做法在2014年的魯甸地震救災中被延續(xù)下來，《民政部關于云南魯甸6.5級地震抗震救災捐贈活動的公告》同樣提出，倡導通過依法登記、有救災宗旨且有公募資格的社會組織和災區(qū)民政部門進行捐贈，捐贈以資金為主。
此后，在應急救災工作中不再指定開展募捐的社會組織成為慣例。期間雖有波折，但實踐證明，讓社會選擇的結果優(yōu)于行政指定。
2020年，新冠肺炎疫情發(fā)生后，民政部發(fā)布的《慈善組織、紅十字會依法規(guī)范開展疫情防控慈善募捐等活動指引》提出，依法取得公開募捐資格的慈善組織、紅十字會可以面向社會公眾開展募捐活動。
2021年，河南等地發(fā)生水災后，民政部印發(fā)通知，要求引導和支持慈善組織通過建立專項基金、設立慈善項目、發(fā)動社會募捐等方式，積極參與對受災困難群眾的救助幫扶。
有公開募捐資格的慈善組織都可以參與到應急救災募捐中，讓更多社會公益力量在災害發(fā)生后能夠第一時間募集、捐贈款物，大大提高了救災的效率。
其次，從統(tǒng)一到規(guī)范，資金使用更加尊重捐贈人意愿和慈善組織特長。
《關于四川蘆山7.0級強烈地震抗震救災捐贈活動的公告》在強調“公益慈善組織接收的捐贈資金，要按照捐贈人的意愿、災區(qū)應急救災和恢復重建需求使用”的同時，也提出“非災區(qū)地方黨政機關、人民團體、企事業(yè)單位和社會組織的捐款，可通過同級民政部門逐級匯繳至省級民政部門，由省級民政部門轉交四川省民政廳，及時用于抗震救災工作”。
到了魯甸地震，通過民政部門的提法已經沒有了，而是強調，社會組織應按照捐贈人的意愿、災區(qū)應急救災和恢復重建需求使用救災捐贈資金。
面對2020年的新冠肺炎疫情，民政部發(fā)布的指引再次強調，慈善組織、紅十字會應當按照疫情防控要堅持全國一盤棋的要求，在各地聯(lián)防聯(lián)控機制統(tǒng)一領導和部署下，根據疫情防控工作的實際需要，充分尊重和體現捐贈人的意愿，合理分配使用捐贈款物。
再次，從募捐到使用，信息公開的重要性始終被強調。
在放開救災募捐市場的同時，規(guī)范化的要求被不斷提高，其中突出的是對信息公開的要求始終提出了較高的要求。
蘆山地震募捐的信息公開要求明確到“向社會公布捐贈人權利義務、資金詳細使用計劃、成本預算;定期公布詳細的收入和支出明細，包括捐贈收入、直接用于受助人的款物、與所開展的公益項目相關的各項直接運行費用等”。
魯甸地震募捐的信息公開增加了“開展募捐活動的社會組織應依法依規(guī)發(fā)布募捐公告”的要求，還進一步強調，“災區(qū)有關機構在發(fā)放和使用救災捐贈資金時，應向受益人明確告知資金的來源和性質;重建階段應定期向社會公開所接收救災捐贈資金的總額、撥付使用和重建項目進展等信息，主動接受捐贈人和社會的監(jiān)督。”
到了疫情防控慈善募捐，更是提出“要做好捐贈款物收支情況的數據匯總和信息公開工作，及時向社會公布捐贈款物的接收分配情況，特別是重點疫情防控物資的接收分配明細，主動接受社會監(jiān)督”。
大災有大愛
募捐款物數以十億百億計成常態(tài)
在社會組織參與救災相關政策的支持鼓勵下，每一次應急災害事件發(fā)生，廣大社會公益力量都會第一時間發(fā)起救災募捐行動，廣泛募集救災款物，為應急救災提供了強有力的支持。
四川省雅安市召開的蘆山地震災后恢復重建工作情況通報會發(fā)布的數據顯示，截至2013年12月31日，雅安市財政、慈善總會、紅十字會、教育基金會、扶貧基金會、關心下一代基金會和總工會共收到捐贈資金91970萬元，其中含香港特區(qū)政府捐贈資金1億港元，澳門特區(qū)政府捐贈資金1億澳元。
此外，截至2013年9月30日，中國紅十字會已經接受蘆山地震捐贈款物共計11.97億元，其中大部分是社會組織、企業(yè)和個人捐贈，占全國蘆山地震社會捐贈總量的40%。
基金會中心網統(tǒng)計的數據顯示，中國扶貧基金會(現為中國鄉(xiāng)村發(fā)展基金會)、中國青少年發(fā)展基金會、中國婦女發(fā)展基金會、中國光華科技基金會、深圳壹基金公益基金會(以下簡稱“壹基金”)、南都公益基金會、騰訊公益慈善基金會、愛德基金會八家基金會合計接收社會捐贈超過9億元。
云南省民政廳發(fā)布的數據顯示，截至2014年9月17日17時，云南省共接收昭通魯甸“8·3”地震捐款100003.14萬元，捐物價值31952.22萬元。
《抗擊新冠肺炎疫情的中國行動》白皮書顯示，2020年新冠肺炎疫情發(fā)生后，城鄉(xiāng)居民、企業(yè)、社會組織等紛紛捐款捐物、獻出愛心。各級慈善組織、紅十字會加強捐贈資金和物資的調配和撥付，將捐贈款物重點投向湖北省和武漢市等疫情嚴重地區(qū)。截至5月31日，累計接受社會捐贈資金約389.3億元、物資約9.9億件，累計撥付捐款資金約328.3億元、物資約9.4億件。
湖北省慈善總會的數據顯示，截至2020年12月31日，湖北省慈善總會共接收疫情防控捐贈資金617272.15萬元，其中定向捐贈資金196115.17萬元，非定向捐贈資金421156.98萬元。
河南省加快災后重建第三場新聞發(fā)布會發(fā)布的數據顯示，2021年，洪澇災害發(fā)生后，河南全省乃至全國慈善、社會工作和志愿服務及其他社會組織等社會力量積極行動、募集款物，各界愛心人士傾情奉獻、共克時艱。據不完全統(tǒng)計，截至2021年8月8日，河南全省各級慈善組織、紅十字會共接收捐贈款物85.88億元，其中捐款74.98億元，物資10.90億元。
搭建救災網絡
社會公益力量第一時間抵達現場
應急救災事件可能發(fā)生在全國各地，但慈善組織尤其是短時間能夠募集大量救災款物的慈善組織往往集中在少數大城市，如何才能讓應急救災人力、物力第一時間抵達現場?黨的十八大以來，社會公益力量通過搭建聯(lián)合救災協(xié)同機制逐步解決了這一問題。
以壹基金為例，在“黨委領導，政府負責，民主協(xié)商，社會協(xié)同，公眾參與，法制保障，科技支撐”的國家治理體系治理能力現代化要求下，根據“掌握規(guī)律、提前備災、聯(lián)合行動、快速救援”的策略發(fā)起壹基金聯(lián)合救災項目，壹基金通過推動省內社會組織建立協(xié)同救災機制，同時提供項目支持及能力建設培訓，幫助更多一線社會組織和公益團隊成為在地方政府應急救災機制統(tǒng)一協(xié)調下的響應屬地災害的一線救援力量。
基金會提供的數據顯示，壹基金緊急救災計劃支持了20個省的社會組織聯(lián)合救災協(xié)同機制的建設，以推動社會力量屬地化救援能力提升為核心目標，促進社會組織聯(lián)合救災行動規(guī)模化、標準化、專業(yè)化。十余年來，共有1000余家在地社會組織參與到聯(lián)合救災行動中來。
壹基金在20個省設立了備災倉庫，與各地社會組織建立協(xié)同救災預案和機制，每年進行能力建設培訓和相關演練，在災前做好準備工作。當災害來臨的時候，市縣的社會組織在壹基金和項目區(qū)域協(xié)調機構的支持下可以做到快速響應、屬地救援。
通過十余年的努力，壹基金建立了災前、災中、災后全鏈條干預的災害管理體系，布局了“兒童平安”“安全家園”“緊急救災”“韌性重建”四個公益計劃，建立和完善了“壹基金救援聯(lián)盟項目”“壹基金聯(lián)合救災項目”“壹基金企業(yè)聯(lián)合救災平臺項目”三大救災項目體系，支持災害頻發(fā)地區(qū)逐步形成了“省有協(xié)調機構，市縣有專業(yè)機構，社區(qū)有志愿者救援隊”三級屬地社會救援梯隊，有效促成當地社會力量專業(yè)、規(guī)范、有序地參與減災救災工作。
中國鄉(xiāng)村發(fā)展基金會開展人道救援網絡建設更加注重可持續(xù)和專業(yè)化發(fā)展，長期支持國內20余家社會組織專業(yè)化發(fā)展，持續(xù)八年深入開展能力建設，確保在地參與災害響應的社會組織保持持續(xù)性，團隊保持超強戰(zhàn)斗力。同時，其不斷和多家企業(yè)合作，促進各類備災體系不斷完善，2022年基本實現全國任何受災地點備災物資24小時到達。
中國紅十字基金會依托全國紅十字會賑濟救災工作網絡，開展了災情評估、制訂救災計劃、組織人道資源和實施救援等應急救援工作;參與國內汶川、彝良、蘆山、魯甸、瀘定等多起地震救援，以及舟曲泥石流、威馬遜風災、南方洪災、河南洪災等救援任務。
除了長期合作的網絡之外，在單個應急救災事件中的互相支持也逐漸發(fā)展起來。例如，2021年的河南水災救援中，大型基金會對各類社會救援隊的支持蔚然成風。
中國紅十字基金會推出援豫救援隊保障項目，向馳援河南災區(qū)的社會應急救援隊提供經費支持，每支救援隊可以申請一次經費資助，最高資助標準10萬元。資金可用于購買人員保險、設備采買、交通差旅、餐食補貼等。
基金會提供的數據顯示，該項目共資助334支救援隊，直接撥付資助款項2952.96萬元。接受該項目資助的救援隊共支援轉移安置群眾20余萬人次、參與衛(wèi)生防疫消殺7000余萬平方米。該項目獲得多個企業(yè)捐方支持，超過18萬人次通過互聯(lián)網捐款，在構建應急救援協(xié)作網絡，打造災害救援樞紐機構的探索中邁出了重要一步。以“援豫救援隊保障項目”為基礎，中國紅十字基金會完善并推出“社會救援力量保障提升計劃”，將社會救援力量的能力提升與救援保障相結合，配合國家專業(yè)力量為社會公眾提供更全面、及時、有效的幫助和支持。
從預防、救援到重建
構建災害預防救助全鏈條
每當災害發(fā)生，第一時間進行捐贈、參與救災是人們的本能反應，但避免災害造成的損失不能只有現場救援，黨的十八大以來，在積極參與現場救援的同時，富有遠見的社會公益力量將項目設計、募集款物使用的方向向前(防災)、向后(重建)延伸，逐步構建起全面的防災救災體系。
從注重災后救助向注重災前預防轉變，從應對單一災重向應對綜合減災轉變，從減少災害損失向減輕災害風險轉變，社會公益力量在防災領域大膽探索。
壹基金安全家園項目就是一個以社區(qū)為本的防災減災項目。項目在災害風險較高的社區(qū)，建立社區(qū)/村志愿者救援隊，動員社區(qū)/村民居民學習自救互救技能，為社區(qū)志愿者救援隊配置應急工具/裝備，組織標準化應急技能培訓，支持村/居民參與制訂“家庭-隱患點-社區(qū)”三級應急預案、開展社區(qū)應急演練/宣傳等活動，全面提升社區(qū)應對災害的能力。
基金會提供的數據顯示，2015年至2021年底，壹基金安全家園項目在全國18個省(自治區(qū)、直轄市)160個縣(市、區(qū))542個村(社區(qū))開展，累計培訓社區(qū)志愿者救援隊隊員約1萬名。
中國鄉(xiāng)村發(fā)展基金會2014年啟動“向災害sayno”全國512社區(qū)公益倡導活動，并在災害多發(fā)區(qū)開展校園減災教室、第一響應人、備災庫建設等各項工作;中國華僑公益基金會于2020年設立“僑愛心·進社區(qū)”項目，并于2021年6月正式啟動“應急教育”為主題系列活動，為社區(qū)廣大百姓提供簡便易學，務實高效的應急知識體驗課程……
中國紅十字基金會自汶川地震后在中國紅十字會總會的指導下實施“博愛家園”項目，完善社區(qū)防災減災與應急響應機制，其中，以四川省成都市九里堤社區(qū)博愛家園項目為例，由項目支持的社區(qū)NGO服務機制至今十多年依舊在發(fā)揮作用。
應急救災階段，效率是第一位的。社會公益力量經過多年探索，已經構建起高效率的響應機制，并形成品牌賑災項目。
機制建設方面，以中國鄉(xiāng)村發(fā)展基金會為例，基金會制定了一系列管理制度和響應執(zhí)行手冊。
中國紅十字基金會從機構設置上就設立了災害管理職能部門——賑災發(fā)展部，下設賑濟救災項目中心執(zhí)行災害應急救援救助工作。此外，基金會還設立了應急工作領導小組和工作專班，根據災害等級啟動領導小組和專班工作機制，有序開展救援救助、物流、資源動員及財務與項目執(zhí)行信息披露等相關工作。
品牌項目方面，以中國紅十字基金會為例，“賑濟家庭箱”項目秉承“一箱救災物資，一戶受災家庭，一周應急生活”的理念，通過標準化的物資采購和完整的發(fā)放體系為受災群眾提供專業(yè)的援助服務。“賑濟家庭箱”實施十年來已建立起常態(tài)化備災機制，根據災害易發(fā)生的地域情況，按照可輻射范圍在全國范圍內設立了六個備災庫，同時配套物流運力，可在災害發(fā)生后12小時內將社會愛心化作受災群眾最急需的物資運抵受災地區(qū)，極大地提高了災后人道救助效率?；饡峁┑臄祿@示，截至2022年9月底，基金會已向受災地區(qū)發(fā)放“賑濟家庭箱”244077只，覆蓋我國27個省、市、自治區(qū)和兩個國家。
災后重建工作關系受災群眾能否重建家園，重新享受美好生活。盡管這方面的工作一般以政府為主，但社會公益力量在其中也發(fā)揮了獨特的作用。
中國紅十字基金會在災后重建的工作中圍繞社區(qū)、學校、鄉(xiāng)鎮(zhèn)等單位，分別設立了不同的品牌項目，將減災、備災融入災后重建，提升易受損地區(qū)的抗災能力。通過打造“博愛家園”韌性社區(qū)，在266個鄉(xiāng)村從完善社區(qū)治理、提升社區(qū)自助互助能力來提升社區(qū)抗災能力，助力鄉(xiāng)村振興;通過重建“博愛衛(wèi)生站”，幫助受災鄉(xiāng)村提升基礎醫(yī)療條件和群眾健康安全意識;通過重建“博愛學校”，讓受災地區(qū)師生按時復學，同時開展應急救護和防災減災知識技能培訓。踐行持續(xù)守護易受損群眾的生命財產安全的使命。
壹基金在蘆山地震后，建設了8所小學、17所幼兒園、20個避災運動場、358套鋼結構抗震農房，在115所學校實施減災示范校園，在4個區(qū)縣建立12個社區(qū)減災中心，在67個農村社區(qū)開展安全農家項目，在龍門山斷裂帶的區(qū)域中心城市成都建成了成都-壹基金青少年與未來防災體驗館。雅安重建中“以兒童為中心，建設韌性家園”的經驗還持續(xù)在云南魯甸地震、四川九寨溝地震、7·20河南鄭州等地特大洪澇災害的災后恢復重建工作中發(fā)揮作用。
中國鄉(xiāng)村發(fā)展基金會堅持參與災后重建工作，重視需求為本，積極參與各項基礎設備恢復，教育、醫(yī)療、養(yǎng)老服務設施恢復，并重點開展各類產業(yè)恢復重建項目，以推動農民增收和可持續(xù)發(fā)展為使命，設計開展善品公社電商發(fā)展項目、百美村莊旅游示范村等產業(yè)重建項目，協(xié)助落實防止因災返貧、致貧現象的出現。
積極開展國家災害救援工作
構建人類命運共同體
人類是一個整體，地球是一個家園。任何人、任何國家都無法獨善其身。人類應該和衷共濟、和合共生，朝著構建人類命運共同體方向不斷邁進，共同創(chuàng)造更加美好未來。在構建人類命運共同體的過程中，社會公益力量以民間力量發(fā)揮了不可替代的作用，尤其是在災害救援工作中。
2015年尼泊爾地震，2016年厄瓜多爾、智利地震，2020年以來的新冠肺炎疫情……一系列應急災害事件的救援工作中，都有中國社會公益力量的身影。
2015年4月25日，尼泊爾發(fā)生8.1級地震。我國政府派出了中國國際救援隊，中國紅十字會、中國扶貧基金會(現為中國鄉(xiāng)村發(fā)展基金會)、壹基金、愛德基金會等22家民間組織也情系尼泊爾，為地震災區(qū)提供力所能及的人道主義救援。
其中，中國扶貧基金會(現為中國鄉(xiāng)村發(fā)展基金會)不但參與了尼泊爾地震的緊急救援，更在緊急救援階段結束后在尼泊爾進行注冊，成為在尼注冊的首家中國民間組織，并在衛(wèi)生、教育和社區(qū)發(fā)展等領域開展了卓有成效的工作。
《抗擊新冠肺炎疫情的中國行動》白皮書顯示，截至2020年5月31日，地方政府、企業(yè)和民間機構、個人通過各種渠道，向150多個國家、地區(qū)和國際組織捐贈抗疫物資。
中國紅十字基金會提供的數據顯示，按照中國紅十字會援外工作部署，截至2021年底，基金會共向54個國家提供人道款物援助，向12個國家提供160萬劑疫苗援助，為推動構建人類命運共同體貢獻了獨特力量。
中國華僑公益基金會聯(lián)合地方僑聯(lián)組織，為海外僑胞抗擊疫情提供物資捐贈、善款撥付、資訊服務、心理疏導等，助力穩(wěn)住人心、穩(wěn)在當地，努力做好助僑、暖僑工作?；饡峁┑臄祿@示，據不完全統(tǒng)計，相關執(zhí)行單位已向海外僑胞和留學生寄送“僑愛心健康包”兩萬多個，涉及50多個國家和港澳地區(qū)。
從地震、水災等自然災害到新冠肺炎疫情等公共衛(wèi)生突發(fā)事件，從國內到國際，我國社會公益力量不僅在應急救援中發(fā)揮了重要作用，自身也在迅速成長，進入新時代，必將發(fā)揮更加重要的作用。(李慶、皮磊、于俊如、張明敏、馬興帆參與采訪報道)