公益訴訟發(fā)端于古羅馬時(shí)期的羅馬法，該法第一次將訴訟區(qū)分為私益訴訟與公益訴訟。當(dāng)時(shí)，公益訴訟指的是為保護(hù)社會(huì)公共利益而提起的訴訟，除法律有特別規(guī)定者外，凡市民皆可提起。古羅馬的政權(quán)機(jī)構(gòu)很不健全，僅僅依靠官吏的力量來保護(hù)公共利益是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，故授權(quán)一般市民代表社會(huì)集體來直接起訴，以彌補(bǔ)其不足。

    在古羅馬，公益訴訟具有如下特征：其一，公益訴訟的原告可以是不特定的人，既可以是有利害關(guān)系的人，也可以是無利害關(guān)系的人；其二，原告起訴的目的是為維護(hù)社會(huì)公共利益、維護(hù)法律的尊嚴(yán)及社會(huì)公正，正不是為自身的利益；其三，原告可以起訴的違法行為范圍較寬泛，既包括民事侵權(quán)行為，也包括其他違法犯罪行為；其四，原告在勝訴后可以得到獎(jiǎng)勵(lì)，而不是賠償。

    在當(dāng)今世界，公益訴訟在法制健全的國家?guī)缀踅钥梢娖溘櫽?，雖然在各國稱謂迥異，具體操作方法亦各不相同，但其所體現(xiàn)出來的內(nèi)在精神和基本形式卻是穿越兩千年而不易。

    在國際上，專家學(xué)者和觀察家們一致認(rèn)為，現(xiàn)代意義上的公益訴訟發(fā)端于美國20世紀(jì)50至60年代的民權(quán)運(yùn)動(dòng)，旨在挑戰(zhàn)針對(duì)黑人的種族隔離和種族歧視政策。20世紀(jì)70年代之后，公益訴訟逐漸成為了一種全球景象，它也從最初的取消種族隔離訴訟擴(kuò)展到為保護(hù)所有社會(huì)弱勢(shì)群體、邊緣化群體——環(huán)境、消費(fèi)者、女性、有色人種、未成年人及類似的諸多利益——而施行的一類特殊訴訟機(jī)制。在世界范圍內(nèi)，無論公益訴訟在不同國家中呈現(xiàn)出怎樣不同的樣貌和形態(tài)，其根本立足點(diǎn)都限定在保護(hù)社會(huì)弱勢(shì)群體的利益。

    先驅(qū)：英美法系

    美國是現(xiàn)代公益訴訟制度比較健全的國家，也是現(xiàn)代公益訴訟制度較早建立的國家。其開端于1863年頒布的《反欺騙政府法》，標(biāo)志著個(gè)人原告有權(quán)啟動(dòng)公訴，而且在勝訴之后，可以分得一部分罰金。在這以后，美國國會(huì)又先后通過了《謝爾曼法》和《克萊頓法》，就經(jīng)濟(jì)秩序開辟了公益訴訟的渠道。此外，美國的環(huán)境法中關(guān)于公益訴訟已經(jīng)形成了一套完備的制度，公民提起訴訟有法可依。1960年以后美國頒布了許多環(huán)境保護(hù)法，在這些法律中，大多都規(guī)定了“公民訴訟”條款，授權(quán)個(gè)人對(duì)污染企業(yè)和負(fù)責(zé)環(huán)境保護(hù)的行政機(jī)構(gòu)的環(huán)境違法和行政不作為等提起訴訟。例如，依據(jù)美國《清潔水法》的規(guī)定，公民訴訟的被告大致分為兩類：一為任何人，包括違反法定排污標(biāo)準(zhǔn)或限制的個(gè)人、公司、聯(lián)邦或州政府及其企業(yè)和美國政府；二為不能根據(jù)法律完成自己職責(zé)的環(huán)境保護(hù)局局長。美國的公益訴訟強(qiáng)調(diào)公民在法律實(shí)施中的重要作用，強(qiáng)調(diào)并保障個(gè)人在公益訴訟中的執(zhí)法權(quán)，這不僅僅是為了救濟(jì)受害者，更在于體現(xiàn)法實(shí)現(xiàn)過程中的民主精神，這與其憲政民主精神是一致的，也與古羅馬公益訴訟理論是一致的。

    英國的公益訴訟通常以“檢舉人訴訟”的形式發(fā)起。在這種制度下，公民個(gè)人可以提起目的為公眾利益的訴訟。迄今為止提起的“檢舉人訴訟”中，有許多種類多樣，形形色色的案件，如提出審查地方行政的合法性、要求減少公害以及議會(huì)對(duì)領(lǐng)取養(yǎng)老金的人免收車費(fèi)、禁止電視公司放映被認(rèn)為是有違社會(huì)大眾情感的節(jié)目等。除“檢舉人訴訟”之外，英國的公益訴訟還有多種形式：如英國的《污染控制法》規(guī)定：“對(duì)于公害，任何人都可以提起訴訟?！蹦承┙M織經(jīng)檢察長同意可以提起環(huán)境公共衛(wèi)生群體訴訟。此外，英國法也賦予某些機(jī)構(gòu)如英國的平等委員會(huì)及某些特別公職人員如公平交易局局長以特別訴權(quán)，以維護(hù)社會(huì)公共利益。

    大陸法系代表：德國

    德國是典型的大陸法系國家。在德國，團(tuán)體訴訟是處理多數(shù)人利益受侵犯時(shí)的一種特別的救濟(jì)方式。其特點(diǎn)在于形式上是由單一的法人，而不是多數(shù)當(dāng)事者來充當(dāng)原告，但它是解決群體性糾紛的一種方式。其實(shí)質(zhì)是將具有共同利益的眾多法律主體提起訴訟的權(quán)利“信托”給具有公益性質(zhì)的社會(huì)團(tuán)體，由該社會(huì)團(tuán)體提起符合其章程、設(shè)立目的的訴訟。判決是針對(duì)該團(tuán)體及其被告做出的，有利判決的效力間接地惠及團(tuán)體的成員，產(chǎn)生“事實(shí)上的既判力”。這種形式的目的仍然是為了維護(hù)社會(huì)公共利益，解決群體性糾紛，因此，團(tuán)體訴訟顯然是典型的公益訴訟形式，法國、意大利也有類似的關(guān)于團(tuán)體訴訟的規(guī)定。

    亞洲代表：日本

    日本是英美法系和大陸法系的交融點(diǎn)，在日本，公益訴訟被稱為“民眾訴訟”。它是指國民請(qǐng)求糾正國家或者公共團(tuán)體不符合法律規(guī)定的行為，并以選舉人的資格或自己在法律上的利益無關(guān)的其他資格提起的訴訟。這種民眾訴訟有兩個(gè)顯著特征：其一，其訴之目的在于糾正國家或地方公共團(tuán)體機(jī)關(guān)的不符合法律規(guī)定的行為，也就是說，民眾訴訟的目的不是為了保護(hù)個(gè)人利益，而是為了保護(hù)客觀上的法律秩序，監(jiān)督行政法規(guī)的正確運(yùn)用，使公民處于公共行政監(jiān)督者的地位；其二，民眾訴訟的起訴者是基于選舉人的資格或其他與自己法律上的利益無關(guān)的資格提起訴訟。在日本，民眾訴訟的原告往往比較多，可以是納稅人，也可以是利益受到普遍影響的選舉人或者其他公眾之一。日本現(xiàn)行法上所承認(rèn)的民眾訴訟，主要是與公職選舉有關(guān)的訴訟、與直接請(qǐng)求有關(guān)的訴訟、居民訴訟、基于《憲法》第95條的居民投票的訴訟、有關(guān)最高法院法官的國民審查的訴訟等，其中最常見的是前三種訴訟。

    應(yīng)該說，雖然現(xiàn)代西方國家，尤其是美國，公益訴訟制度已相當(dāng)完善和成熟，然而包括我國在內(nèi)的很多國家目前仍在初期摸索中。隨著司法制度的完善，公益訴訟制度勢(shì)必會(huì)被越來越多的國家接受。

    ■ 本報(bào)記者 高文興