英國(guó)“三修”慈善法

    英國(guó)是最早制定慈善法的國(guó)家，1601年英國(guó)就制定了世界上最早的一部慈善法。

    這部誕生于1601年的法律叫做《慈善用途法》（又稱《伊麗莎白一世法》），在它的序言部分比較詳細(xì)地提到了當(dāng)時(shí)英國(guó)社會(huì)主要的公益慈善行為，其中包括：救濟(jì)老年人、弱者和窮人，照料老人、受重傷的士兵和水手，興辦義學(xué)和贊助大學(xué)里的學(xué)者，修理橋梁、碼頭、避難所、道路、教堂、海堤和大道，教育孤兒，興辦和支持勞動(dòng)教養(yǎng)院，幫助窮苦的女仆成婚，支持、資助年輕的商人、手藝人和體弱年衰者，援助囚犯贖身和救濟(jì)交不起稅的貧困居民等。

    應(yīng)該說(shuō)，《慈善用途法》序言的這種列舉，并不是措辭嚴(yán)謹(jǐn)?shù)姆蓷l款，卻是第一次在法律中明確了慈善事業(yè)的主要范圍，具有開(kāi)創(chuàng)性的意義。其深遠(yuǎn)的影響力，一直持續(xù)到了今天，是英國(guó)近現(xiàn)代整個(gè)慈善法體系中關(guān)于慈善事業(yè)法律解釋的歷史起點(diǎn)。盡管該序言無(wú)意也沒(méi)有對(duì)慈善事業(yè)作出最終定義，而只是希望為法律決策提供指導(dǎo)和法律依據(jù)，但它在事實(shí)上被人們當(dāng)成了一個(gè)慈善事業(yè)的定義。

    “帕姆薩爾裁決”

    英國(guó)是習(xí)慣法國(guó)家，法官可以將過(guò)去的判例作為審理案件的法律依據(jù)。由于法律中沒(méi)有對(duì)慈善事業(yè)的明確定義，所以法官要判定一個(gè)組織到底是否屬于慈善組織，只能根據(jù)法律的精神、當(dāng)時(shí)社會(huì)的普遍認(rèn)識(shí)和過(guò)去的經(jīng)驗(yàn)來(lái)進(jìn)行。在很長(zhǎng)一個(gè)時(shí)期，英國(guó)法官在判定一個(gè)組織是否為慈善組織時(shí)，除了依據(jù)1601年慈善法序言外，麥克納坦爵士在1891年就“帕姆薩爾上訴案”作出的判決也成為英格蘭及威爾士法官的另一依據(jù)。

    1891年7月20日，英國(guó)議會(huì)上院的六名大法官在審理“特殊用途所得稅官員訴帕姆薩爾”一案的上訴時(shí)，麥克納坦爵士作了長(zhǎng)篇發(fā)言，論述了如何從法律意義上正確理解慈善或者慈善用途的問(wèn)題。當(dāng)時(shí)，人們對(duì)慈善的理解是約定俗成的，但追究起來(lái)，找不到成文的法律定義，人們的理解似是而非，莫衷一是。麥克納坦爵士根據(jù)1601年慈善法的規(guī)定，總結(jié)歷史經(jīng)驗(yàn)，提出了四大慈善事業(yè)目的，用以說(shuō)明慈善或慈善用途問(wèn)題。他提出的四大慈善事業(yè)目的是：扶貧濟(jì)困，推動(dòng)教育進(jìn)步，促進(jìn)宗教發(fā)展和任何惠及社區(qū)的其他目的。

    應(yīng)該說(shuō)，與1601年慈善法序言繁雜的敘述相比，這一分類簡(jiǎn)明扼要，通俗易懂，便于把握，特別是“任何惠及社區(qū)的其他目的”，包容性強(qiáng)，可以涵蓋很多領(lǐng)域的慈善行為?！芭聊匪_爾裁決”對(duì)日后英國(guó)的慈善法體系和政府相關(guān)部門的管理工作，產(chǎn)生了巨大而持續(xù)的影響?？梢哉f(shuō)，這一裁決是英國(guó)慈善事業(yè)法制史上的一個(gè)重要里程碑。

    二戰(zhàn)以后慈善法的發(fā)展

    進(jìn)入20世紀(jì)，英國(guó)民間的社會(huì)慈善事業(yè)得到了長(zhǎng)足發(fā)展，慈善組織和其他非營(yíng)利組織已經(jīng)成為獨(dú)立于政府和企業(yè)的第三部門。它們的存在和活動(dòng)，深刻且廣泛地影響了英國(guó)社會(huì)以及普通民眾的日常生活。新的社會(huì)實(shí)踐和新的社會(huì)生活，再次對(duì)慈善立法提出了新要求。

    于是，英國(guó)分別在1954年和1958年制定了《慈善信托法》和《娛樂(lè)慈善法》；在1960年出臺(tái)1960年慈善法，對(duì)此前的有關(guān)慈善法律進(jìn)行了高度整合；1992年，出臺(tái)旨在加強(qiáng)公益慈善事業(yè)管理的1992年慈善法，次年又加入許多新規(guī)定，出臺(tái)1993年慈善法……

    這些法律擴(kuò)大了慈善事業(yè)的范圍，把有助于社會(huì)和公眾的休閑娛樂(lè)事業(yè)，如體育俱樂(lè)部等也列為公益性慈善事業(yè)。但從對(duì)慈善定義等問(wèn)題來(lái)看，這些法律還只是在修修補(bǔ)補(bǔ)，并沒(méi)有什么革命性的變革。對(duì)已經(jīng)陳舊的“定義”進(jìn)行大膽改革的歷史任務(wù)，最終是由2006年慈善法完成的。

    根據(jù)2006年慈善法的定義，只有那些為公眾利益服務(wù)的具備慈善目的的事業(yè)才能被認(rèn)可為民間公益性事業(yè)。“具備慈善目的的事業(yè)”被定義為如下13項(xiàng)：扶貧與防止貧困發(fā)生的事業(yè)，發(fā)展教育的事業(yè)，促進(jìn)宗教的事業(yè)，促進(jìn)健康和拯救生命的事業(yè)，推進(jìn)公民意識(shí)和社區(qū)發(fā)展的事業(yè)，促進(jìn)藝術(shù)、文化、歷史遺產(chǎn)保護(hù)和科學(xué)的事業(yè)，發(fā)展業(yè)余體育運(yùn)動(dòng)的事業(yè)，促進(jìn)人權(quán)、解決沖突、提倡和解以及促進(jìn)不同宗教與種族之間和諧、平等與多樣性的事業(yè)，保護(hù)與改善環(huán)境的事業(yè)，扶持需要幫助的青年人、老年人、病人、殘疾人、窮人或者其他弱勢(shì)群體的事業(yè)，促進(jìn)動(dòng)物福利的事業(yè)，助于提高皇家武裝部隊(duì)效率的事業(yè)和其他符合本法律相關(guān)條款規(guī)定的事業(yè)。

    根據(jù)該法律，除了豁免的或者其他特定的慈善組織外，任何慈善組織都應(yīng)進(jìn)行注冊(cè)，且須有法律上認(rèn)可的慈善目的和對(duì)象。一旦獲得了這一地位，慈善組織的理事會(huì)、理事必須保證所有資源和活動(dòng)直接指向慈善目的。2006年慈善法還要求所有慈善組織證明它們?cè)谀撤N意義上能夠給公眾帶來(lái)益處。

    2006年慈善法的修改特點(diǎn)

    2006年慈善法的修改，不同以往。它是為了適應(yīng)英國(guó)社會(huì)慈善組織迅速發(fā)展的實(shí)際而進(jìn)行的，不只是對(duì)過(guò)去的慈善法進(jìn)行簡(jiǎn)單的修訂，而是歷經(jīng)十余年，對(duì)1993年慈善法進(jìn)行了一個(gè)大的修改，以期有效地管理、保護(hù)、促進(jìn)慈善事業(yè)的發(fā)展。從慈善部門來(lái)看，這是一次具有里程碑意義的立法?？偟目矗哂幸韵聨讉€(gè)特點(diǎn)。

    第一，民間推動(dòng)，準(zhǔn)備充分。2006年慈善法的修改，是從慈善部門內(nèi)部開(kāi)始的，由全國(guó)志愿組織聯(lián)合會(huì)率先提出修改建議，再由政府部門審查、咨詢，最后通過(guò)。應(yīng)該說(shuō)，從修改的啟動(dòng)到中間的論證，從總的思路到具體的條款，2006年慈善法都滲透著慈善部門的努力和心血。在立法過(guò)程中，有關(guān)政府部門在進(jìn)行了大量調(diào)研的基礎(chǔ)上，制定了修改的基本思路，并廣泛征求各界意見(jiàn)，最后才由政府拿出修改草案。

    第二，官民互動(dòng)，公開(kāi)透明。草案公布后，議會(huì)進(jìn)行了兩年半的審議。在此期間，議會(huì)、相關(guān)政府部門與公眾，特別是慈善組織之間，進(jìn)行了充分的互動(dòng)。由議會(huì)兩院的議員和有關(guān)法律專家組成的聯(lián)合委員會(huì)，在4個(gè)多月的時(shí)間里，對(duì)慈善法草案和有關(guān)文件進(jìn)行了系統(tǒng)而深入的研究，提出了50多項(xiàng)修改建議，英國(guó)內(nèi)政部也就有關(guān)問(wèn)題說(shuō)明了自己的態(tài)度。在英國(guó)議會(huì)上下兩院的審議過(guò)程中，議會(huì)都及時(shí)地通過(guò)網(wǎng)站、出版物等向公眾發(fā)布審議的有關(guān)情況，內(nèi)政部、英國(guó)慈善委員會(huì)等相關(guān)部門也及時(shí)地向公眾發(fā)布修改的有關(guān)動(dòng)態(tài)，公眾能夠了解修改的最新情況，公眾和慈善組織的反饋意見(jiàn)也能通過(guò)各種途徑，及時(shí)反饋給議會(huì)和政府部門，并被吸納到修改條文中。

    第三，立足現(xiàn)實(shí)，注重創(chuàng)新。鑒于近年來(lái)慈善組織發(fā)展的情況，2006年慈善法在許多方面進(jìn)行了改革，主要有：首次為慈善事業(yè)下了一個(gè)明確的法律定義；首次明確了慈善委員會(huì)的是具有特殊獨(dú)立性的主管慈善事業(yè)的政府機(jī)關(guān)，使慈善委員會(huì)真正成為享有明確法律地位并依法有效管理慈善事業(yè)的機(jī)關(guān)；引進(jìn)了慈善公司這一新的慈善組織形式；設(shè)立慈善申訴法庭，以保護(hù)慈善組織的權(quán)益；創(chuàng)建了統(tǒng)一的募捐許可制度，以嚴(yán)格規(guī)范慈善組織的籌款募捐活動(dòng)等。

    第四，注重效果，抓大放小。抓大放小是英國(guó)慈善組織管理的原則，目的是在管理好大型慈善組織的基礎(chǔ)上，放松對(duì)小型慈善組織的規(guī)制，促進(jìn)其發(fā)展，以發(fā)揮其在為基層社區(qū)和民眾提供公共服務(wù)方面的作用。為此，2006年慈善法規(guī)定，年收入在5000英鎊以下的慈善組織，可選擇免于注冊(cè)。同時(shí)，加強(qiáng)了對(duì)一些過(guò)去免于注冊(cè)的大型慈善組織的監(jiān)管。

    （高文興/整理）