（上接08版）

    公益訴訟支持基金

    雖然在最高法發(fā)布的環(huán)境公益訴訟司法解釋中，對原告訴訟費用的減輕和免除做了規(guī)定，但前期的調(diào)查、取證以及律師費用都需要經(jīng)費支持，在部分公益組織發(fā)起環(huán)境公益訴訟的過程中，資金問題總成為“攔路虎”。

    除中華環(huán)境保護基金會設(shè)立有1000萬元人民幣的環(huán)境公益訴訟專項基金外，2015年，鑒于當(dāng)時關(guān)注環(huán)境領(lǐng)域的基金會并不多，北京自然之友公益基金會也設(shè)立“環(huán)境公益訴訟支持基金”專項基金，用于符合環(huán)境公益訴訟主體資質(zhì)的民間環(huán)保NGO在提起環(huán)境公益訴訟前期階段所需的調(diào)查、取證、聘請專家等費用。

    環(huán)境公益訴訟支持基金將采用滾動支持模式，如果由該基金支持的環(huán)保公益訴訟案例立案判決獲得勝訴，并被判獲得相應(yīng)的辦案成本補償?shù)?，基金支持的辦案成本部分應(yīng)回流至該項基金，用于滾動支持下一個公益訴訟個案。

    目前，“環(huán)境公益訴訟支持基金”的首批資金是由阿里巴巴基金會捐資的30萬元，并準(zhǔn)備進(jìn)行多渠道籌資。而在新《環(huán)境保護法》實施后，由該基金支持的第一例環(huán)境公益訴訟案件——“福建南平生態(tài)破壞案”獲得立案。

    2008年7月，“福建南平生態(tài)破壞案”被告在未依法取得占用林地許可證及未辦理采礦權(quán)手續(xù)的情況下，在福建省南平市延平區(qū)葫蘆山開采石料，并將剝土和廢石傾倒至山下，直至2010年停止開采，造成原有植被嚴(yán)重毀壞。在國土資源部門數(shù)次責(zé)令停止采礦的情況下，2011年6月，被告還雇用挖掘機到該礦山邊坡處開路并擴大礦山塘口面積，造成植被嚴(yán)重毀壞。隨后，福建南平公益組織綠家園在環(huán)境公益訴訟支持基金的資助下提起了新《環(huán)境保護法》后首起公益訴訟。

    “即便成立環(huán)境公益訴訟支持基金資助民間環(huán)保NGO進(jìn)行環(huán)境公益訴訟，力度還是很有限，資金池的量也不多，希望有環(huán)保NGO和環(huán)境公益訴訟案例能夠找到基金，同時也希望搭建環(huán)境公益訴訟行動網(wǎng)絡(luò)的這樣一個平臺。”自然之友總干事張伯駒對《公益時報》記者表示。

    公益組織亟待成為

    有力代言人

    公益訴訟的主要主體應(yīng)該是社會公益組織。新《環(huán)境保護法》第五十八條規(guī)定，對污染環(huán)境、破壞生態(tài)，損害社會公共利益的行為，符合下列條件的社會組織可以向人民法院提起訴訟，人民法院應(yīng)當(dāng)依法受理。一是，依法在設(shè)區(qū)的市級以上人民政府民政部門登記；二是，專門從事環(huán)境保護公益活動連續(xù)五年以上且無違法記錄。

    這是為了確保訴訟目的必須是維護社會公共利益，而非公益組織自身利益、特定群體利益。

    就在新修訂的《環(huán)境保護法》正式實施后第6天，1月6日，最高人民法院出臺了《關(guān)于審理環(huán)境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》（以下簡稱《解釋》）對環(huán)境公益訴訟的社會組織資格做出詳細(xì)司法解釋。

    《解釋》規(guī)定，在設(shè)區(qū)的市級以上人民政府民政部門登記的社會團體、民辦非企業(yè)單位以及基金會等，屬于“社會組織”，這些組織可以提起環(huán)境公益訴訟。《解釋》同時明確，社會組織章程確定的宗旨和主要業(yè)務(wù)范圍是維護社會公共利益，且從事環(huán)境保護公益活動的，可以認(rèn)定為“專門從事環(huán)境保護公益活動”。

    民政部民間組織管理局相關(guān)人士表示：“截至2014年第三季度末，在各級民政部門登記的社會組織是56.9萬，其中，生態(tài)環(huán)保類的社會組織約有7000個。其中，符合《環(huán)境保護法》及其司法解釋的，根據(jù)去年的調(diào)查推算，大約700多個，也就是1/10。這些組織基本分布在野生動植物保護、水資源保護、濕地保護、江河湖泊海洋保護、沙漠化治理、環(huán)境污染治理、節(jié)能和清潔能源治理等方面。比如中華環(huán)保聯(lián)合會、中國綠化基金會、中國治理荒漠化基金會、青海省三江源生態(tài)環(huán)境保護協(xié)會、北京市新能源與可再生能源協(xié)會等?！?/p>

    觀點

    社會組織參與環(huán)境公益訴訟的難處

    自然之友法律與政策倡導(dǎo)總監(jiān) 葛楓

    據(jù)報道，全國大概有700余個社會組織符合法律和相關(guān)解釋規(guī)定的起訴資格。然而，去年僅有9家社會組織為了維護社會公共利益，成為環(huán)境公益訴訟的原告。

    據(jù)自然之友不完全統(tǒng)計，目前在各地從事環(huán)境保護相關(guān)公益活動的民間環(huán)保組織中約有三十余家符合環(huán)境公益訴訟起訴資格，而其中有意愿提起環(huán)境公益訴訟的組織就更少，福建綠家園、大連環(huán)保志愿者協(xié)會、湘潭環(huán)保協(xié)會、莆田綠萌濱海濕地研究中心、綠色浙江等是這里面首批勇于實踐的環(huán)保組織。其中，福建綠家園從2014年12月份受自然之友之邀作為福建南平采礦毀林生態(tài)破壞案的共同原告開始，到2015年5月份單獨作為原告提起福建長汀縣畜禽養(yǎng)殖造成的水污染公益訴訟案件，通過個案實踐不僅鍛煉了機構(gòu)的法律倡導(dǎo)能力，法律團隊也從無到有組建起來；大連環(huán)保志愿者協(xié)會通過調(diào)查問卷的方式征得大連市民的同意，就大連2010年的“7·16漏油事件”提起了公益訴訟；作為一家專注于紅樹林保護的民間環(huán)保組織，莆田綠萌濱海濕地研究中心為保護國家級紅樹林自然保護區(qū)，第一次運用法律訴訟的手段保護具有豐富生物多樣性的紅樹林生態(tài)系統(tǒng)……

    目前法律對環(huán)境公益訴訟的起訴資格限定得還很嚴(yán)格，大部分社會組織還不符合法律規(guī)定的提起公益訴訟的條件，但可以以多種方式支持原告提起公益訴訟，可以以支持起訴人的身份參與到環(huán)境公益訴訟的實踐中來。中國政法大學(xué)環(huán)境資源法研究和服務(wù)中心(CLAPV)作為數(shù)起自然之友等為原告的環(huán)境公益訴訟個案的支持起訴單位，通過為原告提供代理律師、提供法律意見等形式支持原告提起環(huán)境公益訴訟。一些當(dāng)?shù)氐纳鐣M織也以支持起訴的方式在環(huán)境公益訴訟實踐中發(fā)揮重要作用。如安徽綠滿江淮作為綠發(fā)會訴常州永泰豐化工有限公司等環(huán)境污染公益訴訟案的支持起訴單位，在前期調(diào)查取證、提供代理律師等方面給予了有力支持。

    訴訟成本高是社會組織在環(huán)境公益訴訟實踐中遇到的現(xiàn)實困境。一些基金會成立了專項基金，支持社會組織開展環(huán)境公益訴訟。例如，北京自然之友公益基金會在阿里巴巴公益基金會的支持下，于2015年1月設(shè)立了環(huán)境公益訴訟支持基金，該專項基金在2015年一年共支持了10個個案。

    2015年被稱為環(huán)境公益訴訟元年，這一年社會組織提起的多數(shù)環(huán)境公益訴訟個案依法順利立案，但是仍有些案件歷經(jīng)波折方立案，有些案件至今尚未進(jìn)入司法程序；環(huán)境公益訴訟的個案數(shù)量相較新環(huán)保法之前大幅上升，但是相較我國嚴(yán)重的環(huán)境現(xiàn)狀，這個數(shù)量還太少；擔(dān)當(dāng)原告的社會組織仍是個位數(shù)，社會組織與檢察機關(guān)在公益訴訟中的角色分工尚需進(jìn)一步厘清；《環(huán)境保護法》與《海洋環(huán)境保護法》等老法銜接的問題亟需解決；生態(tài)環(huán)境修復(fù)和損害賠償費用的使用管理及監(jiān)督機制需要在實踐中不斷摸索創(chuàng)新；一些省市地區(qū)尚沒有環(huán)境公益訴訟個案立案。上述問題的解決，需要一步步在實踐中摸索經(jīng)驗、鼓勵創(chuàng)新，不斷完善相關(guān)制度，更需要與其他環(huán)境制度協(xié)同推動環(huán)境法治的實現(xiàn)。（據(jù)公益慈善學(xué)園）

    社會組織最適合擔(dān)任環(huán)境公益訴訟原告

    上海交通大學(xué)凱原法學(xué)院講師 高琪

    不同于以私益救濟為中心的傳統(tǒng)民事訴訟，環(huán)境民事公益訴訟作為一種特殊的訴訟類型，不再要求原告須基于自己的權(quán)利或法律上利益才能提起訴訟。

    除了社會組織外，早在1999年頒布的《海洋環(huán)境保護法》第90條也被普遍認(rèn)為屬于民訴法第55條所稱“法律規(guī)定的機關(guān)”的范疇。此外，在全國人大常委會的授權(quán)下，2016年初發(fā)布的《人民檢察院提起公益訴訟試點工作實施辦法》又明確規(guī)定了試點地區(qū)的檢察機關(guān)提起環(huán)境民事公益訴訟，乃至行政公益訴訟的主體資格。如此一來，目前具備環(huán)境民事公益訴訟原告資格的主體，包括了社會組織、具備海洋環(huán)境監(jiān)督管理權(quán)的行政部門和檢察機關(guān)。

    就我國的實際情況而言，筆者亦贊同僅以社會組織為環(huán)境民事公益訴訟的適格原告。具體原因主要可以概括為以下幾個方面：

    首先，允許行政機關(guān)提起環(huán)境民事公益訴訟容易忽略對行政機關(guān)自身行為違法性的審查。環(huán)境法的一項最重要的目的即在于規(guī)范政府的環(huán)境決策行為。行政機關(guān)本已獲法律授予了一系列環(huán)保相關(guān)的行政權(quán)力用來執(zhí)行相關(guān)的法律法規(guī)，并不需要通過擔(dān)任公益訴訟原告的方式來促進(jìn)環(huán)境法的實施。如果由行政機關(guān)通過民事公益訴訟的方式將追訴對象對準(zhǔn)企業(yè)，反而可能轉(zhuǎn)移了公眾對污染和破壞事件背后行政行為的審查。

    其次，在理論體系上，具備海洋環(huán)境監(jiān)督管理權(quán)的行政部門提起的損害賠償訴訟應(yīng)當(dāng)與環(huán)境民事公益訴訟的概念相區(qū)分。正如有學(xué)者所指出的，我國《海洋環(huán)境保護法》第90條的規(guī)定，事實上也只是由國家作為原告、由監(jiān)督管理部門作為訴訟代理人實施的普通民事訴訟而已，并不屬于公益訴訟，也不屬訴訟擔(dān)當(dāng)。

    再次，允許檢察機關(guān)作為原告參與環(huán)境民事公益訴訟是對檢察機關(guān)主要職能的不當(dāng)擴張?？傮w而言，根據(jù)《檢察院組織法》第5條的規(guī)定，檢察機關(guān)的主要權(quán)力在于對重大犯罪案件的檢察權(quán)、刑事偵查、公訴和對公安機關(guān)及法院活動的監(jiān)督。僅從這些規(guī)定并不能導(dǎo)出檢察院有權(quán)作為原告提起民事公益訴訟。此外，我國檢察院一方面有權(quán)監(jiān)督法院民事案件的審理活動，另一方面，如果又能夠作為原告參與民事公益訴訟程序，則可能在民事公益訴訟的原告和被告之間形成事實上的不對等地位，不利于訴訟程序設(shè)計的公平性。

    最后，允許公權(quán)力機關(guān)作為民事公益訴訟的適格原告，還可能在事實上擠壓和削弱社會組織作為原告提起公益訴訟的空間和機會。當(dāng)檢察機關(guān)和社會組織同時具有環(huán)境民事公益訴訟的原告資格時，對于地方政府而言，檢察機關(guān)很可能比社會組織更加具有可控性。而由于既判力規(guī)則的限制，如果檢察機關(guān)提起公益訴訟并因此產(chǎn)生了有效判決，則社會組織不能再就同一污染和破壞行為另行起訴。盡管將檢察機關(guān)作為適格原告可能會壯大監(jiān)督環(huán)境違法行為的力量，但由此在檢察機關(guān)和社會組織之間形成的競爭關(guān)系卻不容小覷。在我國社會組織發(fā)展遠(yuǎn)未成熟的情況下，反而很可能導(dǎo)致社會組織的活動空間受到事實上的擠壓。

    基于以上理由，筆者以為社會組織才應(yīng)該是環(huán)境民事公益訴訟制度的適格原告。我國生態(tài)文明建設(shè)的相關(guān)方針政策本已明確強調(diào)需要加強社會治理，在此情況下，理應(yīng)更加重視培育社會組織通過環(huán)境民事公益訴訟監(jiān)督環(huán)境保護的能力和制度空間。（據(jù)公益慈善學(xué)園）