■ 本報(bào)記者 菅宇正

    《慈善法》正式實(shí)施一月有余，多項(xiàng)配套文件也陸續(xù)及時(shí)出臺(tái)，對(duì)《慈善法》的具體執(zhí)行起到了解釋和補(bǔ)充的作用。然而，任何一部法律的完善都不可能一蹴而就，需要在具體的實(shí)施過(guò)程中不斷地進(jìn)行校準(zhǔn)和打磨。

    近日，《公益時(shí)報(bào)》記者了解到，不少非營(yíng)利組織在進(jìn)行慈善組織認(rèn)定時(shí)遇到了一定的困擾，民政系統(tǒng)人員處理相關(guān)問(wèn)題時(shí)也存在不少困惑，而不少地方民政部門(mén)更尚未開(kāi)展慈善組織認(rèn)定的相關(guān)工作。

    對(duì)此，《公益時(shí)報(bào)》走進(jìn)成都市民政部門(mén)，對(duì)當(dāng)?shù)厍闆r進(jìn)行了解，并邀請(qǐng)專(zhuān)家學(xué)者對(duì)《慈善法》實(shí)施之初的這一困惑進(jìn)行解讀。

    慈善組織認(rèn)定不一致

    “2016年3月出臺(tái)的《慈善法》中第三條對(duì)于慈善活動(dòng)的定義與之后8月21日兩辦（中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳）印發(fā)的《關(guān)于改革社會(huì)組織管理制度促進(jìn)社會(huì)組織健康有序發(fā)展的意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《意見(jiàn)》）中對(duì)可直接申請(qǐng)登記慈善組織的定義并不相同，這不但會(huì)為職能部門(mén)后期工作帶來(lái)困難，也會(huì)讓很多社會(huì)組織在登記或認(rèn)定為慈善組織時(shí)不知所措?！闭劶啊洞壬品ā?，北京師范大學(xué)法學(xué)院講師馬劍銀說(shuō)出了自己的看法。

    馬劍銀說(shuō)：“《慈善法》的創(chuàng)新與亮點(diǎn)有很多，如：為慈善法制奠定基礎(chǔ)；開(kāi)門(mén)立法，成為民主立法典范；放開(kāi)公募權(quán)；激活慈善信托等等。但不足之處也同樣明顯，如稅收優(yōu)惠方面，《慈善法》表示可以享受稅收優(yōu)惠，但在具體操作層面的如何享受稅收優(yōu)惠并未提及；另外，《慈善法》全文并未提及‘業(yè)務(wù)主管單位’，但實(shí)際過(guò)程中社會(huì)組織在很多方面依舊受到雙重管理體制，其法律依據(jù)依舊不明確；還有，《慈善法》與其后出臺(tái)的配套文件中對(duì)慈善組織的界定存在矛盾，對(duì)于許多條款的疑問(wèn)，迫切需要一個(gè)類(lèi)似‘慈善法再解釋’的文件?！?/p>

    《慈善法》第三條：本法所稱(chēng)慈善活動(dòng)，是指自然人、法人和其他組織以捐贈(zèng)財(cái)產(chǎn)或者提供服務(wù)等方式，自愿開(kāi)展的下列公益活動(dòng)：

    （一） 扶貧、濟(jì)困；

    （二） 扶老、救孤、恤病、助殘、優(yōu)撫；

    （三） 救助自然災(zāi)害、事故災(zāi)難和公共衛(wèi)生事件等突發(fā)事件造成的損害；

    （四） 促進(jìn)教育、科學(xué)、文化、衛(wèi)生、體育等事業(yè)的發(fā)展；

    （五） 防治污染和其他公害，保護(hù)和改善生態(tài)環(huán)境；

    （六） 符合本法規(guī)定的其他公益活動(dòng)。

    《意見(jiàn)》中可直接申請(qǐng)登記的慈善組織為：提供扶貧、濟(jì)困、扶老、救孤、恤病、助殘、救災(zāi)、助醫(yī)、助學(xué)服務(wù)的公益慈善類(lèi)社會(huì)組織。

    對(duì)于二者存在的差異，馬劍銀認(rèn)為，《慈善法》中對(duì)于慈善活動(dòng)的界定更加廣泛、全面，而之后出臺(tái)的《社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)登記管理?xiàng)l例》（《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》修訂草案征求意見(jiàn)稿）、《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例（修訂草案征求意見(jiàn)稿）》及《意見(jiàn)》中對(duì)于可直接進(jìn)行登記認(rèn)定的公益慈善類(lèi)社會(huì)團(tuán)體范圍則縮小，在《慈善法》作為我國(guó)公益慈善領(lǐng)域基本法已經(jīng)確立且即將正式實(shí)施之際，這樣的配套文件如果出臺(tái)不免有些矛盾，而且會(huì)在具體執(zhí)行過(guò)程中造成困擾。

    解決問(wèn)題需要倒逼機(jī)制

    中國(guó)社科院社會(huì)政策研究中心副主任、研究員楊團(tuán)也舉例說(shuō)明：“有一家從事教育事業(yè)的NGO，之前一直在從事慈善活動(dòng)，如今在申請(qǐng)認(rèn)定為慈善組織時(shí)，被告知其業(yè)務(wù)范圍并不屬于可直接登記的慈善組織范圍，需要找到業(yè)務(wù)主管單位審查同意，才可進(jìn)行登記認(rèn)定。但根據(jù)《慈善法》對(duì)慈善活動(dòng)的認(rèn)定，其業(yè)務(wù)范圍完全屬于慈善活動(dòng)，理應(yīng)被認(rèn)定為慈善組織，這讓其負(fù)責(zé)人感到困擾：‘《慈善法》都認(rèn)為我屬于慈善組織范疇，配套文件卻又要對(duì)我進(jìn)行界定?！?/p>

    “面對(duì)這樣的問(wèn)題，我給其組織負(fù)責(zé)人的建議就是，首先按照規(guī)定準(zhǔn)備好登記認(rèn)定所需材料，然后向有關(guān)民政部門(mén)提交一份書(shū)面申明，內(nèi)容就是按照《慈善法》規(guī)定，其組織所開(kāi)展的業(yè)務(wù)范圍屬于慈善活動(dòng)，應(yīng)予以認(rèn)定。在此過(guò)程中積極向社會(huì)反饋進(jìn)展情況?！睏顖F(tuán)給出這樣的建議。

    楊團(tuán)還進(jìn)一步表示：“向社會(huì)實(shí)時(shí)反饋，就是要將個(gè)案放大，呈現(xiàn)給公眾和媒體，自《慈善法》出臺(tái)后，一系列法規(guī)文件密集出臺(tái)，這當(dāng)中不可避免地存在很多實(shí)際操作層面上的問(wèn)題，我認(rèn)為就目前而言，要想解決這些問(wèn)題，最有效的途徑就是個(gè)案突破，通過(guò)公眾與媒體對(duì)一個(gè)個(gè)實(shí)施過(guò)程中出現(xiàn)的個(gè)案問(wèn)題進(jìn)行關(guān)注和跟進(jìn)，找到其產(chǎn)生的根本原因，進(jìn)而與有關(guān)部門(mén)共同推進(jìn)政策法規(guī)的修改完善，達(dá)成一種倒逼機(jī)制?！?/p>

    被困擾的不止一方

    而對(duì)于《慈善法》及各類(lèi)配套文件的出臺(tái)所帶來(lái)的一些困擾，馬劍銀認(rèn)為并不會(huì)單單出現(xiàn)在社會(huì)組織一方，作為身處一線(xiàn)的具體負(fù)責(zé)認(rèn)定的民政系統(tǒng)工作人員，困惑同樣存在，一邊是剛出臺(tái)的慈善領(lǐng)域基本大法，而另一邊又是配套實(shí)施的行政法規(guī)，二者出現(xiàn)的矛盾讓工作人員不知該如何做出解釋?zhuān)欢倚鲁雠_(tái)的《慈善法》將社會(huì)組織登記、慈善組織認(rèn)定、公募資質(zhì)申請(qǐng)、公募活動(dòng)備案管理等等一系列權(quán)限下放到縣級(jí)人民政府民政部門(mén)，但在此之前，很多相關(guān)民政系統(tǒng)，如全國(guó)縣一級(jí)民政系統(tǒng)并未涉及過(guò)此類(lèi)業(yè)務(wù)范疇。

    對(duì)此，《公益時(shí)報(bào)》記者咨詢(xún)公益領(lǐng)域?qū)I(yè)人士，對(duì)方表示，之所以會(huì)出現(xiàn)“慈善組織認(rèn)定”，是因?yàn)楝F(xiàn)在將慈善組織作為了區(qū)別于其他社會(huì)組織形式的全新類(lèi)別，并且涉及到后期稅收優(yōu)惠、捐贈(zèng)票據(jù)領(lǐng)取等一系列問(wèn)題，所以要進(jìn)行統(tǒng)一認(rèn)定，《意見(jiàn)》及《慈善組織認(rèn)定辦法》中對(duì)直接認(rèn)定為慈善組織的界定范圍之所以與《慈善法》中慈善活動(dòng)的認(rèn)定不同，一方面是因?yàn)椤洞壬品ā穼儆谖覈?guó)公益慈善領(lǐng)域的基本大法，從其立法角度而言涵蓋內(nèi)容更加廣泛，而如《慈善組織認(rèn)定辦法》此類(lèi)配套法規(guī)文件則是更為具體的執(zhí)行法規(guī)；另一方面，開(kāi)展慈善活動(dòng)的組織中有基金會(huì)，也有社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)、社會(huì)團(tuán)體，但這當(dāng)中并不是所有的都符合《慈善組織認(rèn)定辦法》中的規(guī)定，需要進(jìn)行認(rèn)定。

    對(duì)于社會(huì)組織需要尋求業(yè)務(wù)主管單位許可后才可認(rèn)定為慈善組織的問(wèn)題，對(duì)方表示，目前而言，我國(guó)社會(huì)組織在登記注冊(cè)之時(shí)都會(huì)先找到主管單位，再到民政部門(mén)登記注冊(cè)，而對(duì)于無(wú)法找到主管部門(mén)的社會(huì)組織，則都是由民政部門(mén)審核通過(guò)后“一手托兩家”，也就是既當(dāng)該組織的主管單位，又當(dāng)?shù)怯涀?cè)單位。但對(duì)于相關(guān)業(yè)務(wù)權(quán)限下放到縣級(jí)民政系統(tǒng)方面，該人士也坦言：“此前有關(guān)社會(huì)組織的登記注冊(cè)及管理工作，縣級(jí)民政系統(tǒng)都不參與；而如今突然增加大量此前未曾接觸的業(yè)務(wù)工作，確實(shí)是一個(gè)很大的挑戰(zhàn)。”

    由此，各地民政系統(tǒng)工作人員能否真正掌握《慈善法》及相關(guān)配套法規(guī)文件顯得尤為重要，普法效果的好壞直接關(guān)系到法律法規(guī)的具體落實(shí)。

    普法至關(guān)重要

    國(guó)家社會(huì)組織管理局副局長(zhǎng)安寧在回答《公益時(shí)報(bào)》記者就普法計(jì)劃的問(wèn)題時(shí)表示，目前民政部只負(fù)責(zé)全國(guó)各省級(jí)民政系統(tǒng)學(xué)習(xí)《慈善法》及配套文件，而各縣、市民政系統(tǒng)的普法工作則由省民政部門(mén)組織開(kāi)展。而對(duì)于基層民政系統(tǒng)工作人員在實(shí)際操作方面，安寧表示，民政部已經(jīng)出臺(tái)了相關(guān)的業(yè)務(wù)認(rèn)定流程表，在具體操作當(dāng)中，更多的將以社會(huì)組織根據(jù)表格填寫(xiě)相關(guān)內(nèi)容，工作人員根據(jù)相關(guān)表格為度進(jìn)行認(rèn)定的形式進(jìn)行，這樣既簡(jiǎn)化了操作難度，也加快了工作效率。

    對(duì)此，《公益時(shí)報(bào)》記者還采訪(fǎng)了成都市民政局民間組織管理處處長(zhǎng)劉川云，對(duì)方表示，對(duì)國(guó)家出臺(tái)的《慈善法》及一系列相關(guān)配套文件，成都市民政局正在抓緊開(kāi)展內(nèi)部學(xué)習(xí)?！岸虝r(shí)間內(nèi)出臺(tái)了大量的法規(guī)文件，這對(duì)于各地民政系統(tǒng)自身學(xué)習(xí)、掌握上確實(shí)是一個(gè)很大的挑戰(zhàn)?！眲⒋ㄔ普f(shuō)道。當(dāng)記者問(wèn)及成都市對(duì)于《慈善法》及配套文件的普法計(jì)劃時(shí)，劉川云坦言：“目前還沒(méi)有非常明確具體的普法計(jì)劃，因?yàn)檎劦狡辗?，首先自己要熟悉、掌握相關(guān)法律法規(guī)，但就目前而言，我個(gè)人認(rèn)為全國(guó)民政系統(tǒng)自身對(duì)于相關(guān)法律還處在一個(gè)學(xué)習(xí)階段，所以這一階段，應(yīng)該將重點(diǎn)放在如何讓職能部門(mén)自身全面、透徹的領(lǐng)悟、掌握、運(yùn)用相關(guān)法律法規(guī)方面?！倍鴮?duì)于權(quán)限下放到縣級(jí)民政系統(tǒng)后，是否會(huì)給從未接觸過(guò)此類(lèi)業(yè)務(wù)的工作人員帶來(lái)一些困難時(shí)，劉川云說(shuō)：“權(quán)限下放到之前未參與、接觸過(guò)社會(huì)組織相關(guān)工作的縣級(jí)民政系統(tǒng)，確實(shí)會(huì)在一定時(shí)期內(nèi)是對(duì)其工作人員的一次挑戰(zhàn)，但是一方面，法律出臺(tái)到具體實(shí)施還需要一個(gè)過(guò)程，很多地方還沒(méi)有開(kāi)展相關(guān)工作，所以在實(shí)踐中會(huì)出現(xiàn)什么樣的具體問(wèn)題還猶未可知；另一方面，還是需要一線(xiàn)民政系統(tǒng)工作人員深入學(xué)習(xí)、切實(shí)掌握相關(guān)法律法規(guī)。”

    值得一提的是，在10月19日成都市慈善事業(yè)發(fā)展辦公室舉辦的《慈善法》培訓(xùn)會(huì)上，當(dāng)馬劍銀向全場(chǎng)100多位來(lái)自地方社會(huì)組織、民政系統(tǒng)工作人員及個(gè)人問(wèn)及對(duì)《慈善法》及其配套文件是否有深入了解時(shí)，全場(chǎng)幾乎無(wú)人舉手。（下轉(zhuǎn)09版）