2004年6月1日，《基金會管理條例》正式實施，打開了民間資本成立非公募基金會的大門。2016年9月1日，《慈善法》實施，放開公募權；10月，《關于慈善組織開展慈善活動年度支出和管理費用的規(guī)定》發(fā)布；《基金會管理條例（修訂草案征求意見稿）》擬不再區(qū)分公募和非公募基金會?！胺枪蓟饡钡拿旨磳⑿度?，但眾多基金會仍會以“非公募”的形態(tài)存在。

    從民間資本進入基金會領域，到放開公募權，在這兩個重要結點之間的12年里，非公募基金會從一個年輕的社會組織形態(tài)，迅速發(fā)展到現(xiàn)在不僅數(shù)量占絕對優(yōu)勢，在社會建設中發(fā)揮的作用亦日趨重要。

    在2016年這個結點，我們回顧非公募基金會發(fā)展的12年，作為總結，也作為新起點。

    2004—2005：

    雙重管理下初登舞臺

    上世紀80年代，中國開始出現(xiàn)基金會，但隨后的發(fā)展并不迅速。2003年全國基金會數(shù)量954個，2004年減少到892個（據(jù)《2004年民政事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計公報》）。

    原來成立基金會的最低注冊資金要求是10萬元，2004年正式實施的《基金會管理條例》（以下簡稱《條例》）將注冊資金提高到全國性公募基金會不低于800萬，地方性公募基金會不低于400萬，非公募基金會不低于200萬。

    2003年“非典“時期捐贈熱情的爆發(fā)，2004年《條例》出臺，尤其是非公募基金會被鼓勵發(fā)展，為個人和企業(yè)投身公益慈善事業(yè)提供了意識和政策兩方面的準備。

    2004年非公募基金會數(shù)量180家，2005年增長至245家，2005年以后，非公募基金會的年增長率都在20%以上（數(shù)據(jù)來自基金會中心網(wǎng)）。

    與此同時，《條例》實施后，非公募基金會的注冊并非一帆風順。2005年6月，本報推出“《基金會管理條例》一周年”系列報道，“河里有石水不平”，各地非公募基金會發(fā)展有欣欣向榮之景，也有不那么順利的情況，雙重管理體制的阻礙也初現(xiàn)端倪。當時的廣東省，因為業(yè)務主管單位問題，咨詢的單位、企業(yè)有二十多家，但一年里只有一家非公募基金會得到審批。為此，廣東省民政廳決定擔任公益慈善類基金會主管單位，并專門增加了人員編制。

    2006—2007：

    管理與鼓勵并行

    2006年，《基金會年度檢查辦法》和《基金會信息公布辦法》頒布實施。這“兩個辦法”為日后基金會透明化的發(fā)展奠定了重要基礎。2007年3月16日，《企業(yè)所得稅法》通過，企業(yè)發(fā)生的公益性捐贈支出，在年度利潤總額12%以內的部分，準予在計算應納稅所得額時扣除。免稅額度的提高，對非公募基金會的發(fā)展意義重大。

    2006年，非公募基金會數(shù)量349家，2007年436家（此處基金會中心網(wǎng)與民政事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計公報不同，以后者為準。民政事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計公報部分年份無非公募基金會數(shù)量）。

    與此同時，地方性的非公募基金會穩(wěn)步上升，廣東省從2005年的1家非公募基金會上漲到2007年的34家，而北京市的非公募基金會已經(jīng)占據(jù)總數(shù)的75.6%，超過了公募。

    但這個階段，非公募基金會剛成立不久，在內部管理、項目運營等方面仍有很多不足。在北京市2006年基金會年檢中，實際參檢41家非公募基金會，合格的基金會為26家，基本合格的基金會為15家，合格率僅為63.4%。很多基金會的運作處于半封閉和不透明狀態(tài)。至于企業(yè)基金會無法獨立運作的問題，比如資金過于依賴企業(yè)、專職人員太少、項目執(zhí)行受企業(yè)/學校干預等，則是從非公募基金會開始成立到現(xiàn)在，貫穿始終并且將繼續(xù)存在的問題。

    2008—2009：

    數(shù)量迅速增長

    2007年8月民政部印發(fā)了關于《全國性民間組織評估實施辦法》的通知。2008年，首批62家符合參評條件的基金會中，有6家獲得最高評級5A級、13家獲得4A級、19家獲得3A級。作為民政部批號為“001”號的國家級非公募基金會，香江社會救助基金會被評為3A級基金會。時至今日，對基金會的評估工作仍在每年有序地進行，“等級”也成為公眾衡量一家基金會優(yōu)劣的標準之一。

    2009年，雖然面臨著金融危機，但歷經(jīng)汶川大地震后的中國慈善事業(yè)卻迎來跨越式發(fā)展，很多企業(yè)考慮選擇設立非公募基金會。同時財政部、國家稅務總局、民政部出臺的《公益性捐贈稅前扣除的優(yōu)惠政策》普惠到非公募基金會，又進一步促進了非公募基金會數(shù)量的增加。

    2009年，中國非公募基金會數(shù)量為846家（基金會中心網(wǎng)數(shù)據(jù)），增速亦遠超公募基金會。 非公募基金會不僅數(shù)量上激增，注冊資金規(guī)模也逐漸擴大。以民政部注冊的非公募基金會為例，2008年平均注冊資金上升到7907.5萬元，2009年注冊的10家非公募基金會，有3家超過一億元。

    另外，首屆中國非公募基金會發(fā)展論壇的舉辦使得成立5年卻仍在散兵作戰(zhàn)的非公募基金會在這一年開始學習走向聯(lián)合。

    2010—2011：

    捅破制度的天花板

    2010年7月8日，由35家基金會發(fā)起成立的基金會中心網(wǎng)正式啟動，預示著公益慈善信息透明邁入一個新階段。2010年底，民政部發(fā)布《社會組織評估管理辦法》，這是民政部首次以部門規(guī)章的形式對社會組織評估加以規(guī)范，社會組織評估工作從此“有章可依”。

    經(jīng)過六年的風起云涌，非公募基金會已成為了一支不可小覷的力量。截至2011年9月7日，非公募基金會的數(shù)量達到1232家，已經(jīng)超過公募基金會的數(shù)量1157家。

    2011年，非公募基金會與公募權的一次交鋒——壹基金非公募轉公募終于塵埃落定，成為第一家民間公募基金會。為了在制度上劃開這個小口，李連杰笑稱自己“用盡了前半輩子的人脈關系”。

    2011年4月，另一位探索者曹德旺，向河仁慈善基金會捐贈自己及家人持有的3億股福耀玻璃股票（市值35.5億元）。從宣布股捐到最終財政部發(fā)文允許企業(yè)股捐做慈善，曹德旺奔波了兩年，而直到2016年，隨著《關于公益股權捐贈企業(yè)所得稅政策問題的通知》發(fā)布，這次股捐涉及的所有問題才最終全部畫上句號。曹德旺的股捐，實實在在推動了政府部門在慈善制度上的創(chuàng)新。

    數(shù)量的激增和規(guī)模的擴張，2008年民間捐款的“井噴”效應加之2011年的郭美美事件，一下將基金會的公信力推到了前所未有的高度——公益慈善項目運行與管理的規(guī)范化問題、機構治理與信息公開問題、捐款使用透明度與資金使用效率等問題都開始引起社會的密切關注，也成為業(yè)內討論的重點。

    而根據(jù)《中國慈善發(fā)展報告》（2012）統(tǒng)計，2010年，調查的875家非公募基金會中，全職員工為0的非公募基金會占29%，這個比例高于公募基金會的19%。在政府補助性收入方面，公募基金會是非公基金會的29.8倍，政府補助性收入占公募基金會總收入近10%，僅占非公募總收入的0.58%。

    2008~2010年末非公募基金會非限定性凈資產(chǎn)都超過了凈資產(chǎn)總量的70%，高于公募基金會的55%左右。非公募基金會在資金使用上自由度更大些。

    2012—2013：

    非公募基金會審批權下放

    2012年3月20日，第十三次全國民政會議決定將在全國下放非公募基金會審批權、異地商會審批權等。9月，廣州市率先開始登記非公募基金會，并在廣州市社會組織信息網(wǎng)公開了“非公募基金會登記辦事指引”。緊接著，2013年初開始，市級民政登記注冊的非公募基金會如雨后春筍在全國多地出現(xiàn)。

    2012年，成美慈善基金會在海南省民政廳的批復下轉為地方公募基金會。2013年9月，北京新陽光慈善基金會正式獲得公募基金會身份。公募權突圍，更大范圍地開放公募權愈加可期。

    （下轉10版）

    ■ 本報記者 王會賢