提起訴訟14個月后，中石油云南煉油項(xiàng)目環(huán)境公益訴訟終于結(jié)束了漫長的立案審查。1月3日，自然之友收到云南省昆明市中級人民法院裁定書，告知不予受理起訴。

    中石油云南煉油項(xiàng)目一案是否折射出環(huán)境公益訴訟“叫好不叫座”？修訂后的《環(huán)境保護(hù)法》已實(shí)施兩年，環(huán)境公益訴訟的大門早已敞開，但想象中的“遍地開花”為何沒有如期而至？

    在日前召開的2016中華環(huán)保民間組織可持續(xù)發(fā)展年會上，我國首部記錄環(huán)境公益訴訟個案進(jìn)程的報(bào)告《環(huán)境公益訴訟觀察報(bào)告（2015年卷）》（以下簡稱《報(bào)告》）正式發(fā)布。

    《報(bào)告》搜集整理了2015年由環(huán)保組織和檢察機(jī)關(guān)作為原告提起的共44起環(huán)境民事公益訴訟案，回顧了1995年~2015年我國環(huán)境公益訴訟開展的整體情況，并對環(huán)境公益訴訟實(shí)踐中的多個關(guān)鍵問題進(jìn)行了專項(xiàng)研究。

    與會專家圍繞《報(bào)告》提出的環(huán)境公益訴訟受理案件地區(qū)分布不平衡、立案標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一、配套制度尚需完善、檢察院和社會組織分工待明晰等問題進(jìn)行了深入研討。

    700多家組織具備資格，

    為何鮮有起訴者？

    自然之友自2015年10月27日對中石油云南石化有限公司提起訴訟以來，按照法院要求，陸續(xù)提交了11份證據(jù)，以證明云南石化煉廠擅自變更環(huán)評批復(fù)，存在未執(zhí)行環(huán)境保護(hù)部停建令、在螳螂川違背地方法規(guī)新設(shè)排污口、延遲焦化裝置以及具有較大環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)等問題。

    記者獲悉，昆明中院審查認(rèn)為，由于涉案項(xiàng)目的環(huán)境影響評價報(bào)告已經(jīng)取得環(huán)境保護(hù)部的批復(fù)同意，故這些材料均不能說明“被告的行為已經(jīng)損害社會公共利益或者具有損害社會公共利益重大風(fēng)險(xiǎn)”。同時，禁止補(bǔ)辦環(huán)評文件報(bào)批的訴訟請求（理由是昆明市河道管理?xiàng)l例與煉廠污水排放口不兼容）屬于行政機(jī)關(guān)行政管理權(quán)限調(diào)整范圍，不屬于受理民事公益訴訟的范圍。

    根據(jù)2015年12月29日最高人民法院召開的環(huán)境保護(hù)典型案例新聞通氣會中給出的數(shù)據(jù)，2015年1月~2015年11月，全國各級法院共受理一審環(huán)境資源民事案件50331件，其中，貴州、山東、江蘇等13個省（市）人民法院共受理環(huán)境民事公益訴訟案件45起，環(huán)境民事公益訴訟占全國環(huán)境資源民事案件的比率僅為0.0894%。

    有專家認(rèn)為，0.0894%這個數(shù)字的背后，折射出了一部被寄予厚望的新法在現(xiàn)實(shí)和理想之間的尷尬——環(huán)境公益訴訟“叫好不叫座”。

    《報(bào)告》顯示，2015年，隨著新環(huán)保法的實(shí)施，各地法院陸續(xù)開始受理環(huán)境民事公益訴訟。但是，由大連環(huán)保志愿者協(xié)會、自然之友等提起的一些個案卻仍因“主體不適格”等緣由未予立案。自然之友法律與政策倡導(dǎo)部總監(jiān)葛楓表示，環(huán)保NGO已經(jīng)在中國發(fā)展近20年，“但是從目前狀況來看，招工難、籌資難、稅制不合理等依然是難以突破的生存困境”。這些原因也導(dǎo)致環(huán)保NGO對環(huán)境公益訴訟望而卻步。

    在研討中，與會專家表示，提起環(huán)境公益訴訟不僅需要得到政府和相關(guān)部門的大力支持，還需要一定的訴訟經(jīng)驗(yàn)、科學(xué)水平。

    《報(bào)告》顯示，符合新環(huán)保法和最高法相關(guān)司法解釋的具備環(huán)境公益訴訟主體資格的社會組織有700多家，但2015年全國范圍內(nèi)只有9家社會組織當(dāng)上了原告。葛楓分析認(rèn)為，數(shù)量較少一方面是因?yàn)榉蓪χ黧w資格有比較嚴(yán)格的限制；另一方面，也說明社會組織提起環(huán)境公益訴訟的意愿尚需提高，能力仍需培養(yǎng)。

    “政府應(yīng)及時對轄區(qū)內(nèi)的環(huán)保組織進(jìn)行專業(yè)的法律輔導(dǎo)?！币晃淮碓诮邮苡浾卟稍L時發(fā)出了呼吁。

    在討論時，訴訟成本高始終是繞不過的坎。親身參與多起環(huán)境公益訴訟案件的北京環(huán)鳴律師事務(wù)所主任胡玉來深有感觸地說，“鑒定的費(fèi)用在訴訟之初就要交，你沒有別的選擇?！?/p>

    中華環(huán)保聯(lián)合會法律中心訴訟部副部長魏哲表示，由于環(huán)保組織資金實(shí)力有限，沒有能力提前支付全部律師費(fèi)，雖然很多律師本著一顆公益之心，費(fèi)用不高，但是長此以往不利于整個制度良性運(yùn)轉(zhuǎn)。

    “科學(xué)合理的制度設(shè)計(jì)可以解決社會組織訴訟成本高的困難。”葛楓說，比如由原告承擔(dān)的鑒定評估費(fèi)、律師費(fèi)及為訴訟支出的其他合理成本可以由被告支持，便是一項(xiàng)減輕原告訴訟成本的制度。

    過去兩年的實(shí)踐證明，這是一項(xiàng)可行的制度。

    《報(bào)告》顯示，在已審結(jié)的幾起環(huán)境公益訴訟案中，原告的律師費(fèi)、鑒定評估費(fèi)及辦案必要的差旅費(fèi)等由被告來支付的訴訟請求，大部分獲得了法院的支持。例如，在“福建南平生態(tài)破壞案”中，南平中院判決由被告來承擔(dān)原告的訴訟成本共計(jì)16.5萬元；貴州清鎮(zhèn)以調(diào)解結(jié)案的一起大氣污染案中，被告也承擔(dān)了原告的律師費(fèi)和為訴訟支出的其他合理成本。

    應(yīng)該說，這些措施在一定程度上緩解了社會組織無力承擔(dān)訴訟成本的困難。

    社會組織與檢察機(jī)關(guān)分別充當(dāng)什么角色？

    在《環(huán)境保護(hù)法》授權(quán)符合一定資格的社會組織可以提起環(huán)境民事公益訴訟后，全國人大常委會于2015年7月授權(quán)檢察機(jī)關(guān)在部分地區(qū)開展公益訴訟試點(diǎn)工作。

    那么，政府部門、社會組織與檢察機(jī)關(guān)分別如何定位？作為公益訴訟原告時怎么分工才能達(dá)到協(xié)同保護(hù)社會公共利益的目的？

    中華環(huán)保聯(lián)合會在隴星銻業(yè)尾礦庫泄露等環(huán)境突發(fā)事件中，嘗試探索與政府部門及檢察機(jī)關(guān)的銜接機(jī)制。

    有專家認(rèn)為，行政部門所掌握的大量基礎(chǔ)信息和數(shù)據(jù)都可能成為案件勝訴與否的關(guān)鍵，但同時公益訴訟能夠彌補(bǔ)行政執(zhí)法手段有限的不足，而執(zhí)法依據(jù)與訴訟證據(jù)并不完全對等。因此，處理好這兩個階段的證據(jù)銜接問題須加強(qiáng)社會組織與行政部門的合作。

    《報(bào)告》指出，在2015年的實(shí)踐中，社會組織逐漸成為提起環(huán)境民事公益訴訟的主力軍，而檢察機(jī)關(guān)在多起案件中作為支持起訴單位，大大促進(jìn)了相關(guān)工作的開展。

    在“福建南平生態(tài)破壞案”中，南平市檢察院作為支持起訴單位，在證據(jù)收集等方面對自然之友、福建綠家園給予了幫助。

    專家建議，在環(huán)境民事公益訴訟案中，由社會組織來提起訴訟，檢察機(jī)關(guān)在必要情況下支持起訴，與行政部門共同在調(diào)查取證等方面給予支持，是比較好的協(xié)同機(jī)制。

    由于《行政訴訟法》缺乏相關(guān)明確規(guī)定，2015年沒有社會組織提起環(huán)境行政公益訴訟，這類訴訟主要由檢察機(jī)關(guān)以試點(diǎn)形式提起。

    在采訪中，業(yè)內(nèi)專家建議，實(shí)踐中，社會組織可以通過舉報(bào)到檢察機(jī)關(guān)的方式來為檢察機(jī)關(guān)提供案源和初步證據(jù)。同時，也可以探索環(huán)境行政公益訴訟主體的多元化，鼓勵社會組織作為檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境行政公益訴訟的補(bǔ)充。

    建立賠償金使用、管理及監(jiān)督機(jī)制

    在研討中，與會專家針對公益訴訟涉及的生態(tài)環(huán)境修復(fù)費(fèi)用和生態(tài)環(huán)境損害賠償金的使用、管理提出了一系列問題：如果企業(yè)通過申請破產(chǎn)來應(yīng)對敗訴的話，那么判決應(yīng)該如何執(zhí)行？賠償金如何才能順利到位？針對大氣污染提起的環(huán)境公益訴訟如何做替代性修復(fù)？

    目前，我國相關(guān)法律法規(guī)尚未對環(huán)境公益訴訟中被告賠償?shù)纳鷳B(tài)環(huán)境修復(fù)費(fèi)用和損害賠償金的使用、管理及監(jiān)督做出相應(yīng)安排，亟須在實(shí)踐中探索適合我國國情的機(jī)制、模式，只有管理好這類資金，保障其使用情況，才能真正實(shí)現(xiàn)維護(hù)環(huán)境公共利益的目的。

    記者在采訪中了解到，在已有司法實(shí)踐中，針對已受理的環(huán)境民事公益訴訟案件，法院遲遲不安排開庭或者開庭后不及時做出判決的一個重要原因就是，對環(huán)境修復(fù)費(fèi)用的認(rèn)定、環(huán)境功能損害賠償支付問題存在不同認(rèn)識。

    有的法院擬判令侵權(quán)人支付給地方財(cái)政，但地方財(cái)政實(shí)行預(yù)算管理，如何及時實(shí)現(xiàn)環(huán)境修復(fù)是問題所在；有的法院擬在本院設(shè)立?？钯~戶管理修復(fù)費(fèi)用和賠償資金，但與法院的司法中立地位相悖；有的法院考慮將修復(fù)費(fèi)用和賠償資金直接支付給提起訴訟的環(huán)保NGO，但又擔(dān)心引發(fā)風(fēng)險(xiǎn)，而社會組織受“不能牟利”的法律強(qiáng)制性限制也不會接受。

    縱觀當(dāng)前涉及生態(tài)環(huán)境修復(fù)和生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)陌咐ㄔ涸谙嚓P(guān)領(lǐng)域的執(zhí)行中已有突破。比如貴州省清鎮(zhèn)市人民法院在中華環(huán)保聯(lián)合會訴順宏盛化工有限公司一案中，引入第三方基金會，由該基金會接受環(huán)境公益訴訟案件原、被告的委托，管理修復(fù)基金并接受執(zhí)行法院的監(jiān)督，根據(jù)法院委托的修復(fù)機(jī)構(gòu)或?qū)＜抑贫ǖ牟⒂煞ㄔ捍_認(rèn)的資金使用計(jì)劃，安排修復(fù)基金的支付。

    對此，與會專家表示，引入基金會管理是基于法律上的信托機(jī)制，有明確的法律依據(jù)。而且基金會已有相對成熟的公開和監(jiān)督機(jī)制，可保證在陽光下操作，盡量避免風(fēng)險(xiǎn)。應(yīng)該鼓勵個案在實(shí)踐中探索適合我國各地情況的管理和監(jiān)督模式。

    但無論是何種模式，需要著重強(qiáng)調(diào)的是，這類資金要接受包括司法機(jī)關(guān)、原告在內(nèi)的社會各界的監(jiān)督，保證資金的使用合理合法、透明公開。

    （據(jù)《中國環(huán)境報(bào)》）