■ 本報記者 皮磊

    今年兩會期間，全國政協(xié)委員、阿拉善SEE會員、雅昌文化集團(tuán)董事長萬捷，全國政協(xié)委員、中國作家協(xié)會副主席、國家一級作家張抗抗等，分別就濱海濕地保護(hù)提交了相關(guān)提案，并給出了切實可操作的建議。

    近日，萬捷在接受《公益時報》記者采訪時表示，保護(hù)現(xiàn)有濱海濕地首先需要政府進(jìn)行頂層設(shè)計，出臺強(qiáng)制保護(hù)措施，同時應(yīng)充分重視公益組織和其他民間力量的作用，通過開展各種形式的活動吸引公眾參與，形成全社會共同保護(hù)濱海濕地的氛圍。

    針對萬捷及張抗抗委員在提案中描述的濱海濕地及瀕危水鳥保護(hù)空缺問題，阿拉善SEE基金會去年發(fā)起了“任鳥飛”項目。目前，該項目已開展了搭建民間保護(hù)網(wǎng)絡(luò)項目征集。

    民間保護(hù)網(wǎng)絡(luò)是由在項目區(qū)域內(nèi)開展保護(hù)行動的機(jī)構(gòu)和個人組成的網(wǎng)絡(luò)聯(lián)盟，阿拉善SEE基金會將通過公開招標(biāo)、評審、資助的方式，吸納網(wǎng)絡(luò)成員，開展聯(lián)合的濕地巡護(hù)、鳥類調(diào)查、公眾倡導(dǎo)等活動。截至2017年3月底，已有上百家民間保護(hù)機(jī)構(gòu)進(jìn)行了申請。

    濱海濕地現(xiàn)狀不容樂觀

    據(jù)統(tǒng)計，目前我國濱海濕地面積約為579.59萬公頃，占全國濕地總面積的10.85%。與第一次全國濕地資源調(diào)查相比，第二次全國濕地資源調(diào)查中，濱海濕地面積減少了136.12萬公頃，超過了天津市的面積，減少率為22.91%，明顯高于全國濕地減少的平均速度（全國濕地平均減少率為8.82%）。而在過去的半個世紀(jì)里，我國已經(jīng)損失了53%的溫帶濱海濕地、73%的紅樹林和80%的珊瑚礁。因此，在我國所有類型的濕地中，濱海濕地的保護(hù)更為急迫。

    萬捷在提案中指出，為滿足城市化和經(jīng)濟(jì)建設(shè)對工業(yè)區(qū)、港口和其他基礎(chǔ)設(shè)施的需求，中國的濱海地區(qū)在快速、大范圍地進(jìn)行圍墾和填海，如河北曹妃甸工業(yè)園區(qū)一期工程完成圍填海面積兩萬多公頃，天津濱海新區(qū)圍填面積約兩萬公頃，江蘇東臺-如東近十年間的圍填海面積約四萬公頃，其他濱海地區(qū)也有不同程度的圍墾和填海造地，這些都直接導(dǎo)致濱海濕地面積大幅度減少。

    另外，研究顯示，外來物種入侵也是我國濱海濕地生態(tài)系統(tǒng)目前面臨的主要威脅之一。而持續(xù)的過度捕撈和環(huán)境污染也導(dǎo)致我國近海漁業(yè)資源嚴(yán)重退化。

    與此同時，數(shù)據(jù)顯示，我國沿海納入濱海濕地保護(hù)（包括自然保護(hù)區(qū)、濕地公園、保護(hù)小區(qū)等保護(hù)類型）的面積約為139萬公頃，與現(xiàn)有濱海濕地面積579.59萬公頃相比，濱海濕地受法律保護(hù)的比例僅為24%，明顯低于我國濕地的平均保護(hù)率（43.51%），這意味著目前我國仍有很多已達(dá)到國際重要濕地標(biāo)準(zhǔn)的濱海濕地處于保護(hù)空缺狀態(tài)。

    2016年11月6日，中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組通過《濕地保護(hù)修復(fù)制度方案》，指出要實行濕地面積總量管控，到2020年全國濕地面積不低于8億畝（目前濕地面積8.01億畝， 2014年國家林業(yè)局?jǐn)?shù)據(jù)）。其中，自然濕地面積不低于7億畝，新增濕地面積300萬畝，濕地保護(hù)率提高到50％以上?！皾竦孛娣e不低于8億畝”成為我國濕地保護(hù)的紅線。

    不過，張抗抗委員在提案中指出，據(jù)不完全統(tǒng)計，隨著新一輪沿海開發(fā)戰(zhàn)略的實施，到2020年，我國沿海地區(qū)提出了超過57.8萬公頃的圍填海需求。其中，在國務(wù)院先后批復(fù)沿海11省區(qū)市的2020年海洋功能區(qū)劃中，已獲批的建設(shè)用圍填海指標(biāo)合計達(dá)24.69萬公頃。張抗抗表示，如果這種對濱海濕地大面積的圍墾趨勢得不到遏制，我國8億畝濕地保護(hù)紅線將在2018年前就被突破。

    開展濱海濕地保護(hù)試點

    中國科學(xué)院地理科學(xué)與資源研究所研究員于秀波指出，我國濕地被圍墾、占用具有深刻的體制與機(jī)制原因。

    首先，我國缺少濕地保護(hù)的專門法規(guī)，濕地的法律定義尚不明確。例如，在國土資源部土地分類標(biāo)準(zhǔn)中，濕地并未被列為一個土地類型，濱海濕地所涉及的沼澤地、灘涂、葦?shù)氐韧恋仡愋途涣袨椤拔蠢玫亍?，可開墾為農(nóng)田、養(yǎng)殖魚（蝦）池或為工業(yè)和城鎮(zhèn)建設(shè)占用。這導(dǎo)致濕地成了某些地方政府為確?！?8億畝耕地保護(hù)紅線”和實現(xiàn)“耕地占補(bǔ)平衡”的犧牲品。

    其次，濕地的空間邊界還沒有統(tǒng)一的劃定標(biāo)準(zhǔn)。在海陸相互作用下，濱海濕地缺少固定的邊界，范圍不斷變化，濱海濕地自然資源資產(chǎn)確權(quán)存在一定的技術(shù)困難，使得濱海濕地的一些保護(hù)措施難以落實。而濕地的所有權(quán)與使用權(quán)等權(quán)屬關(guān)系復(fù)雜，導(dǎo)致管理交叉、沖突。

    比如，在同一濕地上可能存在“農(nóng)業(yè)部門管種田、漁業(yè)部門管捕魚、水利部門管水閘壩調(diào)度、林業(yè)部門只能管天上的飛鳥”的窘境，完整的濕地生態(tài)系統(tǒng)被人為分割管理。在這種情況下，不同主管部門往往從各自的管理目標(biāo)出發(fā)，強(qiáng)調(diào)所在部門管理活動的重要性，甚至各自為政，各行其是，導(dǎo)致濕地的保護(hù)和管理效率低下，難以實現(xiàn)對生態(tài)系統(tǒng)的有效保護(hù)。

    對此，專家表示，有效的濱海濕地保護(hù)需要跨部門和跨行政區(qū)域來開展。政府應(yīng)遵循自然生態(tài)系統(tǒng)對整體性保護(hù)和管理的要求，將東部沿海11個省市的濱海濕地作為一個整體進(jìn)行全面、系統(tǒng)的保護(hù)和恢復(fù)，并選取條件相對成熟的省市，率先開展濱海濕地自然資源產(chǎn)權(quán)登記、濕地“零損失”政策、地役權(quán)交易等創(chuàng)新性保護(hù)政策和模式的試點工作。

    根據(jù)生物多樣性重要保護(hù)價值和保護(hù)空缺（尚未納入到國家濕地保護(hù)體系中）等分析，亟待保護(hù)的濱海濕地也是重要的水鳥棲息地，于秀波等實施的“中國濱海濕地保護(hù)與管理戰(zhàn)略研究項目”確定了11處亟需保護(hù)的重要濱海濕地。萬捷和張抗抗委員的提案也主要圍繞這方面展開。

    “兩會之前，環(huán)保部組織人大代表和政協(xié)委員開會，關(guān)于提案的內(nèi)容我進(jìn)行了匯報，環(huán)保部也將2017年的工作計劃對我們做了說明。另外，總理在今年的政府工作報告中對環(huán)保方面的要求也著重做了介紹，比如說加強(qiáng)重點污染源的實時監(jiān)控等，我們提案的部分內(nèi)容也被加入了政府工作報告?！比f捷告訴記者。

    鼓勵民間力量參與進(jìn)來

    針對萬捷及張抗抗委員在提案中描述的濱海濕地及瀕危水鳥保護(hù)空缺問題，2016年3月，阿拉善SEE基金會發(fā)起了“任鳥飛”項目。

    據(jù)了解，這是一個守護(hù)中國最瀕危水鳥及其棲息地的綜合性生態(tài)保護(hù)項目。該項目以提案中所強(qiáng)調(diào)的11處亟待保護(hù)的濱海濕地在內(nèi)的146處濕地和24種瀕危水鳥為優(yōu)先保護(hù)對象。

    在科學(xué)調(diào)查的基礎(chǔ)上，阿拉善SEE基金會提出通過民間機(jī)構(gòu)發(fā)起、企業(yè)投入、社會公眾參與的方式，搭建與官方自然保護(hù)體系互補(bǔ)的民間保護(hù)網(wǎng)絡(luò)，建立保護(hù)示范基地，進(jìn)而撬動政府、社會力量投入保護(hù)工作。

    在于秀波看來，濕地保護(hù)需要充分發(fā)揮政府、企業(yè)和公眾的作用，因為濕地保護(hù)涉及林業(yè)、海洋、漁業(yè)、國土和環(huán)保等10多個部門，涉及省、市、縣等各級行政區(qū)，單個部門和地區(qū)難以完成濕地保護(hù)的重任，同時各類環(huán)保組織（包括草根組織）也應(yīng)該在濕地宣傳和環(huán)境教育、提高公眾保護(hù)和參與意識方面發(fā)揮更積極的作用。

    作為“任鳥飛”項目科學(xué)顧問專家組的成員，于秀波參與了“任鳥飛”項目設(shè)計與咨詢。于秀波表示：“這個項目實際上填補(bǔ)了目前我們在濕地保護(hù)方面的空缺，非常具有針對性。通過動員、資助草根公益組織，發(fā)動企業(yè)和各方力量參與，開展志愿者巡護(hù)、水鳥調(diào)查和自然教育等活動，能夠完善鳥類監(jiān)測數(shù)據(jù)并使之系統(tǒng)化，同時也能夠推動政策完善，保護(hù)瀕危濕地鳥類及其棲息地，填補(bǔ)濕地保護(hù)空缺。在我看來，這也是像阿拉善SEE基金會這樣專業(yè)的環(huán)保公益組織的一種優(yōu)勢，因為考慮到人員配置和資金等現(xiàn)實問題，政府在濕地保護(hù)方面也不能全包，公益組織的參與可以彌補(bǔ)政府保護(hù)工作的不足?！?/p>

    目前，“任鳥飛”項目已開展了搭建民間保護(hù)網(wǎng)絡(luò)項目征集，民間保護(hù)網(wǎng)絡(luò)是由在項目區(qū)域內(nèi)開展保護(hù)行動的機(jī)構(gòu)和個人組成的網(wǎng)絡(luò)聯(lián)盟，阿拉善SEE基金會將通過公開招標(biāo)、評審、資助的方式，吸納網(wǎng)絡(luò)成員，開展聯(lián)合的濕地巡護(hù)、鳥類調(diào)查、公眾倡導(dǎo)等活動。據(jù)悉，截至2017年3月底已有上百家民間保護(hù)機(jī)構(gòu)進(jìn)行了申請。

    萬捷認(rèn)為：“對于濱海濕地的保護(hù)，首先應(yīng)由政府部門牽頭，進(jìn)行全面規(guī)劃，比如對現(xiàn)有濱海濕地面積的統(tǒng)計，制定強(qiáng)制保護(hù)措施等；同時，我們應(yīng)將公益組織和民間力量都包括進(jìn)來?！弊鳛樯钲诩t樹林濕地保護(hù)基金會的發(fā)起人之一，萬捷向記者介紹了深圳官方和公益組織合作進(jìn)行濕地生態(tài)保護(hù)的成功探索。

    2015年12月，深圳福田紅樹林生態(tài)公園正式開放，定位為福田國家級自然保護(hù)區(qū)東部緩沖帶、紅樹林濕地生態(tài)修復(fù)示范區(qū)、紅樹林濕地科普教育基地。在管理上，福田區(qū)探索試點“政府+社會公益性組織+專業(yè)管理委員會”的新模式，與深圳市紅樹林濕地保護(hù)基金會建立了合作關(guān)系，并簽訂了《福田紅樹林生態(tài)公園合作框架協(xié)議》。政府主要負(fù)責(zé)監(jiān)督、檢查公益組織管理團(tuán)隊和員工培訓(xùn)情況，并按進(jìn)度和標(biāo)準(zhǔn)檢查評估結(jié)果，支付委托管理經(jīng)費；深圳市紅樹林濕地保護(hù)基金會則充分發(fā)揮公募基金會的優(yōu)勢，在公園日常管理、生態(tài)保護(hù)和科普教育中充分利用自籌經(jīng)費，節(jié)約、補(bǔ)充政府資金投入。

    “雖然政府有一定的保護(hù)能力和措施，但我們也應(yīng)明確民間力量參與保護(hù)工作的途徑和方式，因為只依靠政府進(jìn)行保護(hù)，其監(jiān)督力度遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠?！比f捷表示，“在政府機(jī)構(gòu)的引導(dǎo)下，我們可以引進(jìn)民間組織來負(fù)責(zé)這些事情，但這些民間組織必須專業(yè)，必須有能力、有資質(zhì)，而且要定期對他們進(jìn)行考核，因為生態(tài)資源一旦被破壞就是不可逆的。另外，我們還應(yīng)積極發(fā)動公眾參與，阿拉善SEE基金會發(fā)起的‘任鳥飛’項目以瀕危水鳥為切入口，讓公眾找到了具體的參與點，因而大家的參與度還是比較高的。我們也希望以各種形式讓大家參與到濕地保護(hù)事業(yè)中，進(jìn)而形成全社會共同保護(hù)濱海濕地的氛圍。”