毫無疑問，法律制度構(gòu)筑了中國慈善、公益事業(yè)發(fā)展“鐵底”，一系列規(guī)范性、推動(dòng)性法規(guī)的出臺(tái)，使我國慈善事業(yè)發(fā)展走上了法治軌道。
為促進(jìn)中國公益事業(yè)發(fā)展，國家先后出臺(tái)了《中華人民共和國公益事業(yè)捐贈(zèng)法》、《基金會(huì)管理?xiàng)l例》、《關(guān)于公益救濟(jì)性捐贈(zèng)稅前扣除政策及相關(guān)管理問題的通知》、《中華人民共和國企業(yè)所得稅法》等規(guī)章制度，正是因?yàn)橛辛诉@些制度保障，中國公益事業(yè)一輪波瀾壯闊的推進(jìn)就此展開。
一系列規(guī)范性、推動(dòng)性法規(guī)的出臺(tái)使我國慈善事業(yè)發(fā)展走上了法治軌道。談到有關(guān)慈善的法律制度，關(guān)注度較高的莫過于《基金會(huì)管理?xiàng)l例》和《中華人民共和國企業(yè)所得稅法》，當(dāng)然還有公眾極為期待的《慈善法》。
《基金會(huì)管理?xiàng)l例》促非公募基金會(huì)遍地開花
盡管時(shí)間不長，但中國基金會(huì)的發(fā)展已經(jīng)歷了一個(gè)跌宕起伏的過程。上世紀(jì)80年代，中國一度出現(xiàn)基金會(huì)熱的場(chǎng)面，1996年國家民政部對(duì)全國社團(tuán)清理整頓之后，基金會(huì)的發(fā)展基本停滯不前，甚至1999年至2004年五年之間，國內(nèi)沒有一家新設(shè)立的基金會(huì)。
自2000年開始，國務(wù)院法制辦和民政部開始修訂《基金會(huì)管理辦法》，經(jīng)過了大量的研究、論證，并借鑒其他國家的有益經(jīng)驗(yàn)，歷時(shí)3年多，完成了《基金會(huì)管理?xiàng)l例》。2004年3月8日，溫家寶總理簽發(fā)頒布這一條例。
2004年6月1日，新條例實(shí)施，此舉標(biāo)志著停滯多年的基金會(huì)重新開閘放水，這一年也被稱為中國基金會(huì)的轉(zhuǎn)折之年。
《基金會(huì)管理?xiàng)l例》首次將中國基金會(huì)劃分為公募基金會(huì)和非公募基金會(huì)兩大類,鼓勵(lì)企業(yè)和個(gè)人在公益事業(yè)中擔(dān)當(dāng)社會(huì)責(zé)任,吸引更多的社會(huì)資源從事公益事業(yè)。隨后,國家和地方陸續(xù)出臺(tái)了一系列配套規(guī)章,為非公募基金會(huì)創(chuàng)造了一個(gè)寬松、有利的發(fā)展環(huán)境,非公募基金會(huì)發(fā)展迅速。
新條例首次提出鼓勵(lì)非公募基金會(huì)發(fā)展的意見，以公民個(gè)人或者企業(yè)名義創(chuàng)辦的基金會(huì)開始在中國亮相。隨著國家“001號(hào)”非公募基金會(huì)——香江社會(huì)救助基金會(huì)的正式成立，越來越多私立基金將投入到蓬勃發(fā)展的中國公益事業(yè)中。專家預(yù)測(cè)，未來五年，中國最具實(shí)力的基金會(huì)將是由私人設(shè)立的非公募基金會(huì)。
截至目前,全國已設(shè)立基金會(huì)超過1400個(gè),其中公募基金會(huì)1000余個(gè),非公募基金會(huì)300余個(gè)。非公募基金會(huì)數(shù)量約占基金會(huì)總數(shù)的三分之一,民政部登記的120個(gè)全國性基金會(huì)中有38個(gè)非公募基金會(huì),原始基金總額將近13.2億元。北京、江蘇、浙江等地的非公募基金會(huì)數(shù)量已經(jīng)超過公募基金會(huì)。
民政部副部長姜力透露，基金會(huì)管理?xiàng)l例實(shí)施以后，在民政部門登記的38個(gè)基金會(huì)，有24個(gè)是非公募基金會(huì)，這其中又有20個(gè)是由企業(yè)和個(gè)人出資設(shè)立的，原始資金達(dá)到12.1億元，平均每個(gè)基金會(huì)為6000多萬元。基金會(huì)的健康發(fā)展有力地支持了教育、慈善、醫(yī)療、環(huán)保事業(yè)，為促進(jìn)社會(huì)和諧做出了應(yīng)有的貢獻(xiàn)。
13年探索，稅政支持公益組織發(fā)展
今年1月1日開始實(shí)施的《中華人民共和國企業(yè)所得稅法》(以下簡(jiǎn)稱《企業(yè)所得稅法》)規(guī)定，企業(yè)發(fā)生的公益性捐贈(zèng)支出，在年度利潤總額12%以內(nèi)的部分，準(zhǔn)予在計(jì)算應(yīng)納稅所得額時(shí)扣除。而此前，這個(gè)比例是3%。從3%到12%，這不可不謂中國公益史上一個(gè)大踏步式的前進(jìn)。
中國改革開放以后，社會(huì)領(lǐng)域逐漸開放，非營利組織數(shù)量呈現(xiàn)逐年上升的趨勢(shì)，其法律地位和社會(huì)作用也越來越受到正面的認(rèn)識(shí)和肯定。國家支持非營利組織發(fā)展的措施有多種，包括政府轉(zhuǎn)移職能、購買服務(wù)等，縱觀各國歷史，稅收支持政策是被經(jīng)常使用的一種。
北京大學(xué)非營利組織法研究中心副主任金錦萍將中國的稅收支持政策概括為漸進(jìn)式的發(fā)展：即政府對(duì)非營利組織的認(rèn)識(shí)越來越全面和充分，所提供的支持政策也就相應(yīng)地越來越主動(dòng)和積極。
“八十年代初，開始有一些零零散散的規(guī)定。真正的法律實(shí)踐應(yīng)該是《企業(yè)所得稅暫行條例》、《個(gè)人所得稅法》以及《公益事業(yè)捐贈(zèng)法》�！苯疱\萍說。
我國第一部明確規(guī)定企業(yè)捐贈(zèng)享有稅收優(yōu)惠政策的法律，是1994年1月1日起實(shí)施的《中華人民共和國企業(yè)所得稅暫行條例》，該法第六條第四款寫明，納稅人用于公益、救濟(jì)性的捐贈(zèng)，在年度應(yīng)納稅所得額3%以內(nèi)的部分，準(zhǔn)予扣除。
隨后頒布的《企業(yè)所得稅暫行條例實(shí)施細(xì)則》，《中華人民共和國個(gè)人所得稅法》都有關(guān)于公益捐贈(zèng)的相關(guān)條款。
1999年9月1日開始實(shí)施的《中華人民共和國公益事業(yè)捐贈(zèng)法》(以下簡(jiǎn)稱《公益事業(yè)捐贈(zèng)法》)第二十四條規(guī)定，公司和其他企業(yè)依照本法的規(guī)定捐贈(zèng)財(cái)產(chǎn)用于公益事業(yè)，依照法律、行政法規(guī)的規(guī)定享受企業(yè)所得稅方面的優(yōu)惠。第二十五條、二十六條分別規(guī)定了個(gè)人、國外向中國境內(nèi)進(jìn)行捐贈(zèng)享有相關(guān)的稅收優(yōu)惠。
2008年1月1日正式實(shí)施的《企業(yè)所得稅法》第九條規(guī)定，企業(yè)發(fā)生的公益性捐贈(zèng)支出，在年度利潤總額12%以內(nèi)的部分，準(zhǔn)予在計(jì)算應(yīng)納稅所得額時(shí)扣除，第二十六條第四款又規(guī)定，符合條件的非營利組織收入為免稅收入。
一般而言，對(duì)非營利組織的稅收優(yōu)惠政策包含兩個(gè)層面。第一層面，是對(duì)組織本身收入能否免稅；第二層面，是對(duì)向公益組織捐贈(zèng)的企業(yè)和個(gè)人就捐贈(zèng)額是否享有免稅資格。
如果說，《個(gè)人所得稅法》和《公益事業(yè)捐贈(zèng)法》只涉及第二層面的稅收優(yōu)惠，那么《企業(yè)所得稅法》則同時(shí)涉及兩個(gè)層面的稅收優(yōu)惠。這三部法律及其實(shí)施細(xì)則構(gòu)成了國家以稅收優(yōu)惠政策調(diào)節(jié)手段支持公益事業(yè)的法律體系。
“目前來看，我對(duì)中國支持非營利組織發(fā)展的稅政比較樂觀。從政策發(fā)展軌跡來看，政府正逐漸地從原來的遲疑到現(xiàn)在比較認(rèn)可非營利組織的社會(huì)價(jià)值。制度在逐步走向完善，下一步是如何把政策落實(shí)和完善的問題�！苯疱\萍說。
千呼萬喚《慈善法》
用千呼萬喚形容業(yè)界對(duì)《慈善法》出臺(tái)的態(tài)度，一點(diǎn)也不夸張。《慈善法》從起草開始到現(xiàn)在已經(jīng)走過4年的歷程，做為慈善事業(yè)的主管部門，民政部成立了專門的法律起草小組，并于2005年正式啟動(dòng)了《慈善法》的起草工作。在2006年“兩會(huì)”期間，《慈善法》被列入了國務(wù)院2006年的立法工作和2007年全國人大常委會(huì)的審議安排。2007年1月，民政部發(fā)布的《2006年中國民政事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》稱，《慈善法》草案已經(jīng)起草完畢。
今年8月，民政部副部長竇玉沛表示，《社會(huì)救助法》和《慈善法》都已列入了人大的立法規(guī)劃和國務(wù)院的立法計(jì)劃。前不久，民政部副部長竇玉沛做客中國政府網(wǎng)與網(wǎng)友交流時(shí)表示，最近公布的十一屆全國人大常委會(huì)立法規(guī)劃將慈善事業(yè)法作為一類立法項(xiàng)目，一類項(xiàng)目就是要提請(qǐng)本屆人大審議的項(xiàng)目。
為什么《慈善法》久久不能出臺(tái)呢？
竇玉沛解析了為什么慈善立法沒有時(shí)間表，并稱將盡最大努力推動(dòng)慈善立法。竇玉沛指出，制定一部法律，按照中國立法法規(guī)定，它有一套程序。民政部起草草案提交國務(wù)院審議，國務(wù)院認(rèn)為成熟，再提交全國人大審議，有時(shí)候還要三讀通過，這些必經(jīng)的程序是不能少的。
對(duì)于《慈善法》遲遲不能出臺(tái)的原因，曾參與《慈善法》立法研討的中國社科院社會(huì)政策研究中心主任楊團(tuán)表示，慈善立法無論是在立法宗旨、政策定位、管理體制等許多方面，都尚未成熟到形成共識(shí)的階段，有些問題甚至還沒有形成明確的立場(chǎng)、觀點(diǎn)和方法�！半m然草案已經(jīng)完成了，但距離成為真正法律還有很長的路要走�！�
竇玉沛也表示，《慈善法》是一部比較復(fù)雜的法律，因?yàn)樗婕暗郊扔形镔|(zhì)層面的，又有精神層面的，還有道德層面的，既涉及到理論上的，實(shí)踐中的，還有法理上的問題。既要立足中國國情，還要借鑒國外先進(jìn)國家的經(jīng)驗(yàn)。
《慈善會(huì)》在研究過程中還有很多不同認(rèn)識(shí)。比如慈善管轄的范圍，通常認(rèn)為慈善可能就是扶危濟(jì)困、捐資助學(xué)，而現(xiàn)在慈善已經(jīng)向著文化、科技、環(huán)保等更廣闊的領(lǐng)域延伸。所以這部慈善法到底管轄的范圍有多大，有不同看法。
竇玉沛表示，所有這些問題都需要認(rèn)真論證�！懊裾恳卜浅Ｆ惹行枰@樣一部法律，所以將會(huì)盡最大努力去推動(dòng)。”（■ 本報(bào)記者 宋 揚(yáng)）
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