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2017-01-16 來源 :公益時報??作者 : 皮磊
提起困境兒童和留守兒童，很多人可能首先會想到我國中西部一些貧困地區(qū)，似乎這兩個詞與北京、上海、廣州等大城市并無關(guān)聯(lián)。而事實上，由于多種原因，這些大城市也存在一定規(guī)模的困難群體，且數(shù)量不容忽視。日前，北京市政府發(fā)布了《北京市人民政府關(guān)于加強困境兒童和留守兒童保障工作的實施意見》，將從多維度維護、拓展困境兒童和留守兒童的合法權(quán)益。
北京市在2011年建立了全面的孤兒保障制度，并將部分事實無人撫養(yǎng)兒童納入保障范圍，體現(xiàn)了一定的普惠發(fā)展。2014年以來，北京市開展了適度普惠型兒童福利制度建設(shè)和未成年人保護地區(qū)試點，為困境兒童和留守兒童保障制度發(fā)展提供了實踐基礎(chǔ)和建設(shè)經(jīng)驗。2016年，北京市民政局聯(lián)合相關(guān)委辦局出臺了《關(guān)于建立北京市困境兒童分類保障制度的意見》，提出完善困境兒童生活保障等多項政策舉措，在孤兒保障制度基礎(chǔ)上，初步建立了困境兒童分類保障制度。該意見的出臺為北京市在“十三五”時期適度普惠型兒童福利制度的建設(shè)奠定了基礎(chǔ)。
成因復雜，問題突出
據(jù)介紹，目前北京市困境兒童類別多樣，成因復雜且問題突出，主要表現(xiàn)在如下幾個方面：第一，生活困難。北京市城鄉(xiāng)低保、低收入家庭兒童占比高，其主要通過低保救助、臨時救助方式保障基本生活，保障標準低，難以滿足兒童健康成長和發(fā)展所需;第二，安全隱患大。事實無人撫養(yǎng)兒童不僅生活艱難，而且大部分缺乏有效家庭監(jiān)護，基本人身安全面臨問題，流浪兒童、留守兒童和受虐待、受侵害兒童成長面臨諸多不確定因素;第三，家庭負擔重。大病兒童往往導致家庭因病致貧或因病返貧，慢性大病兒童和重度殘疾兒童使得家庭長期背負巨大的生活照料、康復護理等現(xiàn)實和精神的雙重壓力;第四，發(fā)展陷入困境。兒童困境普遍面臨著缺乏發(fā)展和參與機會，而留守兒童普遍缺乏心理慰藉和情感支持、社會融入度低，影響到健全人格的塑造。
為此，北京市政府此次出臺的《意見》將困境兒童具體劃分為四類：一是因家庭貧困導致生活、就醫(yī)、就學等困難的兒童，主要包括城鄉(xiāng)低保和低收入家庭兒童;二是家庭監(jiān)護缺失或監(jiān)護不當甚至遭受虐待、遺棄、意外傷害、不法侵害的兒童，主要包括孤兒棄嬰、事實無人撫養(yǎng)兒童、流浪兒童等;三是因罹患重病或身體殘疾導致康復、照料、護理和社會融入等困難的兒童，主要包括殘疾兒童、重病兒童、受艾滋病影響兒童等;四是其他特殊原因?qū)е孪萑肱R時困境的兒童，主要包括打拐解救兒童、臨時失去家庭依靠的兒童等。
同時，結(jié)合北京市的特點和《兒童權(quán)利公約》確立的“兒童指18周歲以下的任何人，除非對其適用之法律規(guī)定成年年齡低于18周歲”的國際通用概念，將《意見》有關(guān)兒童年齡(除特指外)統(tǒng)一為“不滿十八周歲”，弱化了國務(wù)院13號文有關(guān)留守兒童“農(nóng)村”的地域限定和“不滿十六周歲”的年齡限定，做了適當拓展。
多維度入手，確保兒童權(quán)益
根據(jù)《民法通則》和《未成年人保護法》等法律法規(guī)有關(guān)兒童監(jiān)護的規(guī)定，結(jié)合實際，該《意見》首先強調(diào)了留守兒童家庭和父母的監(jiān)護主體責任。其次，對父母無力監(jiān)護、不能和不履行監(jiān)護職責且無其他監(jiān)護人的困境兒童，要求公安部門和民政部門及所屬救助、福利機構(gòu)依法履行各自職責，并突出了基層街鄉(xiāng)政府和居(村)民委員會對家庭監(jiān)護的監(jiān)督、督促和社區(qū)培訓、法治宣傳作用。同時，意見中也強調(diào)了政府和職能部門通過政策創(chuàng)制、培訓指導和技術(shù)支持，來加強對兒童家庭監(jiān)護的引導。
另外，《意見》提出建立健全困境兒童和留守兒童的救助保護機制，一方面將救助保護機制適用對象擴展為困境兒童和留守兒童，另一方面強調(diào)通過發(fā)揮村(居)委會、兒童福利督導員和社工服務(wù)機構(gòu)等基層單位和力量基礎(chǔ)作用，強化源頭預(yù)防，在“強制報告-應(yīng)急處置-評估幫扶-監(jiān)護干預(yù)”工作鏈條內(nèi)，主動向家庭延伸開展預(yù)防服務(wù)。
按照兒童福利層次的定位，《意見》提出完善困境兒童生活保障和給予困境兒童臨時性生活保障，并建立困境兒童生活狀況跟蹤評估，加強困境兒童生活保障制度精細化管理。同時，著眼于兒童成長風險的共同規(guī)避和防范，北京市提出了發(fā)展整合全市統(tǒng)一的、涵蓋各年齡段兒童的重大疾病和意外傷害保險和保費分類補貼制度。在教育保障領(lǐng)域，北京市提出對學前教育階段和基礎(chǔ)教育階段困境兒童分類教育資助的舉措。
此外，《意見》還提出健全困境兒童和留守兒童保障工作體系，構(gòu)建市、區(qū)、街(鄉(xiāng))、社區(qū)(村)四級兒童福利與保護工作網(wǎng)絡(luò)，市、區(qū)兩級設(shè)立兒童福利服務(wù)指導中心，街鄉(xiāng)設(shè)立兒童工作站，基層社區(qū)可因地制宜設(shè)立兒童之家，這樣的建設(shè)要求對于適度普惠型兒童福利制度和兒童救助保護機制的實施具有基礎(chǔ)支撐作用，同時要加強部門協(xié)同，發(fā)揮好工青婦殘等群團組織的積極作用。
注重落實，亮點突出
該《意見》是北京市“十三五”時期，面向困境兒童和留守兒童群體做出的綜合性制度安排，有利于促進全社會樹立現(xiàn)代兒童發(fā)展理念，引導社會各界關(guān)注、關(guān)愛困境兒童和留守兒童，促進有關(guān)兒童各項制度的建設(shè)和落實，加強困境兒童和留守兒童監(jiān)護與保障，逐步有效解決困境兒童和留守兒童問題。
據(jù)了解，北京市政府此次出臺的意見有如下幾個亮點。第一，注重制度創(chuàng)新，比如在兒童監(jiān)護方面，提出探索建立困境兒童監(jiān)護津貼制度;在完善困境兒童福利保障制度方面，提出建立困境兒童生活狀況跟蹤評估制度，對監(jiān)護干預(yù)狀態(tài)兒童建立臨時性生活保障制度，整合建立全市學生兒童重大疾病和意外傷害保險制度;在鼓勵支持社會參與方面，提出探索開展民辦服務(wù)機構(gòu)分類管理試點，允許民辦服務(wù)機構(gòu)依法依規(guī)開展困境兒童集中托養(yǎng)、康復訓練等專業(yè)服務(wù)。
第二，強調(diào)任務(wù)落實。《意見》為推動各項要求落到實處，主要從五個方面入手，一是制度設(shè)計注重銜接，二是任務(wù)分工明確、路徑清晰，三是加強設(shè)施和人力配套建設(shè)，四是強化落實督查，五是注重對信息化技術(shù)手段的運用，提高政策執(zhí)行的服務(wù)效率和便民化程度。
第三，重心放基層。比如，在困境兒童和留守兒童監(jiān)護方面，一方面強調(diào)了家庭和父母的監(jiān)護主體職責，另一方面也強調(diào)了遍布各地的兒童救助保護機構(gòu)、兒童福利機構(gòu)對兒童臨時監(jiān)護、照料撫養(yǎng)的兜底職責，以及基層街(鄉(xiāng))政府、居(村)民委員會的職責履行和作用發(fā)揮。
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