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2014-05-21 來源 :公益時報??作者 : 王會賢
今年以來，本報從多個不同側(cè)面，回顧了始于明末清初的重要慈善形式——善堂善會(詳見本報第2734期、第2749期、第2759期和第2779期的16版)。而在編寫的過程中，我們發(fā)現(xiàn)以這種形式所代表的清代慈善系統(tǒng)，在不同程度上與當代公益慈善界的許多現(xiàn)象有著驚人的對應(yīng)。鑒于此，本報特別以此為題，精心總結(jié)了清代慈善發(fā)展史上的一些值得回味的事例，以期能引發(fā)讀者對當今公益慈善界的思考。
在清代以前，各州縣普遍設(shè)立的救濟機構(gòu)叫做養(yǎng)濟院，均由朝廷出錢，而到明末清初發(fā)展起來的善堂善會則是基于民間的善舉，這代表了官辦和民營的兩種不同慈善路徑。但隨著民間慈善發(fā)展得越來越紅火，清政府終于按捺不住加入其中，原本純民間慈善機構(gòu)的運營由此變得復(fù)雜起來。
善堂善會所呈現(xiàn)出的“社會”，與當時的“國家”并不真的像兩個齒輪般互補交錯，而是盤根錯節(jié)般地互相滲透和影響。
在善堂善會的經(jīng)營過程中，包含著來自于朝廷“強制”的可能性，民間自發(fā)性則逐漸弱化。以清初北京的普濟堂為例，在國家權(quán)力的影響下，其經(jīng)營體制不斷地官方化，如同國家徭役一樣，逐漸成為富紳肩上沉重的負擔。
被誤解的諭令
北京普濟堂始于康熙年間的修路慈悲院，最初由僧人和社會熱心人士發(fā)起，是一個典型的善堂，設(shè)有病坊和義塾，并設(shè)置了叫做“米會”的善會組織來支持善堂的運營。
由于普濟堂經(jīng)營效果很好，獲得了康熙的褒獎，于是其他地方也出現(xiàn)了模仿普濟堂的機構(gòu)。但其更廣泛地被復(fù)制，還是因為雍正二年(1724年)發(fā)布的一道諭令。
據(jù)《清實錄》雍正實錄卷之十九原文記載，這道諭令先是在精神上和物質(zhì)上鼓勵了廣寧門外的普濟堂和廣渠門內(nèi)的育嬰堂，然后要求“再行文各省督撫、轉(zhuǎn)飭有司，勸募好善之人，于通都大邑人煙稠集之處，照京師例、推而行之”。
諭令原文的意思很明白，并不是讓地方官員躬親示范自己去建立普濟堂或者育嬰堂，而是要他們“勸募好善之人”，鼓勵民間的好心人去成立和經(jīng)營善堂。
但地方上的反應(yīng)卻過于“積極”。雍正五年(1727年)，始建于康熙年間的天津育黎堂、江陰縣養(yǎng)老堂被改名或整頓后改名為普濟堂;也有直接將明代沿襲下來的養(yǎng)濟院改名成普濟堂的;而閩浙、福建官員在上諭發(fā)布后，很快下令全部州縣都要設(shè)立育嬰堂和普濟堂。
為突出自己的政績，表現(xiàn)積極的地方官員還將此奏表朝廷。但在對一位地方官員欲建設(shè)善堂的奏折中，雍正這樣批復(fù)：“此固極善之政，亦只可幫助，令好善者成，百姓自為之，若官做，則不勝其煩?？终屑h來無依之人，倘力不能，有害無益……即使建堂，若不實心奉行，亦徒有虛名，仍無益之浪費也。”可見，雍正對地方官員自己建設(shè)善堂是不認可的。但之前那道諭令的影響依然持續(xù)了多年，直到雍正十二年，管理山東、河南的河東總督仍下令兩省各州縣建設(shè)普濟堂，并將推廣普濟堂作為政績寫入奏文和公開出版的從政錄中進行炫耀。
攤派的“自愿捐款”
到雍正十三年，僅在一兩年之間，河南設(shè)立了129座普濟堂，山東省131座，另有58座育嬰堂，這看起來更像是一場慈善界的大躍進。
河南、山東這兩個當時并不富裕的省份，既缺乏建設(shè)善堂善會的社會基礎(chǔ)，也缺乏經(jīng)濟實力。那么，這300多座善堂的建設(shè)和經(jīng)營資金從何而來?這位河東總督是這樣解決的：“率同官屬等，首倡公捐，并或撥動閑款應(yīng)用。兩省士民聞知，欣然慕義，咸愿捐輸。”而如此多善堂所需的捐款是在一兩年內(nèi)完成的，如果說其中沒有官府的強制，令人難以相信。而當時的一些資料也佐證了強捐，甚至按地畝攤派的存在。
雖然普濟堂由民間出資建設(shè)，但實則是攤派性質(zhì)，使善堂的公共性和官方性重疊在了一起。
當然，官方建設(shè)普濟堂，也有其他的現(xiàn)實原因。明清時期各州縣官營的養(yǎng)濟院，遵循屬地救助原則，流民須遣返原籍接受救助，并且實行定員管理，多出來的人可能就無法顧及。并且因為管理不善，養(yǎng)濟院的大小管理者貪污的情況比比皆是。由于這些原因，普濟堂的出現(xiàn)，受到了地方官員們的歡迎。
乾隆元年(1736年)，老臣楊名時提出“入官田產(chǎn)、社倉積谷”的建議，也就是用國家資產(chǎn)來運營普濟堂。這個奏議得到了批準，由此，普濟堂變得更像官辦的養(yǎng)濟院了，政府也由原來的自覺與民間慈善保持距離轉(zhuǎn)為直接介入。也有更多人開始認為普濟堂是對養(yǎng)濟院收養(yǎng)不下的、額外孤貧的救助機構(gòu)，于是，“民間慈善是官營機構(gòu)的補充”在這時候幾乎成為常識，善堂善會的民間自治性質(zhì)被迫弱化。
政府入股的尷尬
客觀上說，能有國家資金的支持，讓救濟更有成效，也是普濟堂的董事們樂意見到的。但一旦有資金進入，管理上的糾葛也隨之而來。
以蘇州的普濟堂為例，這是由一位叫陳明智的伶人在康熙四十九年(1710年)設(shè)立的，主要收養(yǎng)貧病之人，對于經(jīng)療養(yǎng)痊愈者，就發(fā)予路費讓其返鄉(xiāng)。日本學者夫馬進在當時留存下來的多塊碑文中，查到不少民間捐贈的信息，其中包括當?shù)馗粦簦灿凶钇胀ǖ拇蚬ふ?。當?shù)毓と嗽谝鬂q工資的時候甚至會以要捐助普濟堂為理由，可見民間對普濟堂的支持熱情不小。
但是，當朝廷將田畝用于普濟堂經(jīng)營，即在楊名時上奏之后，蘇州普濟堂一直在官辦和民營之間反反復(fù)復(fù)，這期間更像是“官督民辦”。
由于有國家財政經(jīng)費進入，任普濟堂董事的民間紳士們每年必須要向地方官員匯報賬目，不僅手續(xù)繁瑣，還要受到小吏們的刁難、索賄，這讓董事們非常無奈。更無奈的還有每年的“赤字”。因為經(jīng)費開支巨大，年底常有赤字出現(xiàn)，而由于畢竟是民間善舉，解決的方法就是董事們自掏腰包。于是，原本自愿或選舉擔任總負責人的董事們，現(xiàn)在避之恐不及。后來普濟堂不得已開始每年輪流派人擔任董事，并規(guī)定不得找借口逃避。到了道光年間，甚至出現(xiàn)了捐一筆錢即可免當董事的情況，蘇州知府把這筆錢稱為“捐免充董銀兩”，簡直與徭役無異。
青島大學法學院副教授李芳在《清代善會善堂自治制度探悉》一文中表示，在國家與善會善堂的相互關(guān)系中，由于國家擁有強大力量，其對善會善堂的影響更為巨大、更為立竿見影。
民間慈善制度影響官方
道光年間的學者馮桂芬提出，州縣財政上出現(xiàn)的漏洞和虧空的原因在于一縣之主獨操出納之權(quán)，采用挪移公款的手段，任意登錄和修改賬簿，無人能夠監(jiān)督。為此，馮桂芬提出設(shè)立“四柱冊”作為解決這一弊端的方案。四柱冊就是按照“舊管”(截至去年年底的數(shù)目)、“新手”(新的收入)、“開除”(支出)和“實在”(現(xiàn)在所存的數(shù)目)四個欄目設(shè)計財政報表，并且將其公示于眾。也就是采用官征信于民、民監(jiān)視官的方法即可防止地方官員在賬目上舞弊。
李芳認為，馮桂芬提出的解決方案與《海寧州重設(shè)留嬰堂征信錄》中會計報告的公布方法非常類似，無疑是受到了后者的影響，不同之處僅在于少了城隍神的監(jiān)督。
善會善堂的《征信錄》是根據(jù)公共原理，以公開原則為前提編制而成。而國家在征收稅金時依據(jù)的是非公開原則，官員們只是自下而上地呈交“奏銷冊”，沒有向民眾公開的義務(wù)。
李芳認為，當以公開為前提的、用于慈善事業(yè)的會計報告書《征信錄》出現(xiàn)后，其對公共行政產(chǎn)生了深遠的影響。由此，信息公開的公共原理被廣泛接受，大約在光緒末年，甚至政府也不得不采納這一原理。當時，關(guān)于地方自治和地方議會的討論大為盛行，采用《征信錄》的形式公開政府財政被再度提出，而且已有實踐先例。例如，在江蘇省太倉州鎮(zhèn)洋縣的《征信錄》中載有光緒三十一年太倉州知州的序文，序文中說，西方人發(fā)明的“預(yù)算”和“決算”制度值得效仿，官府應(yīng)據(jù)此編輯《征信錄》公示于民，并接受公眾的監(jiān)督。在這里，我們可以看到誕生于民間的新興社會理念，正在逐步向官方意志滲透。
公益時報記者 王會賢
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