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2016-07-19 來(lái)源 :公益時(shí)報(bào)??作者 : 孔祥成 侯德彤
眼下，長(zhǎng)江流域10省正遭受多年不遇的洪災(zāi)，截至目前受災(zāi)人口4919萬(wàn)人，其中以武漢情況最為嚴(yán)重。而85年前的夏天，也曾有一場(chǎng)號(hào)稱(chēng)“世界歷史中創(chuàng)紀(jì)錄”的洪災(zāi)侵襲了長(zhǎng)江流域，淹死14.5萬(wàn)人，武漢市被淹前后長(zhǎng)達(dá)100余天。在當(dāng)時(shí)那場(chǎng)浩劫中，催生了一個(gè)名為“國(guó)民政府救濟(jì)水災(zāi)委員會(huì)”(簡(jiǎn)稱(chēng)“國(guó)水委”)的賑務(wù)組織。
作為當(dāng)時(shí)中央政府臨時(shí)組建的專(zhuān)門(mén)救濟(jì)1931年水災(zāi)的賑務(wù)組織，它一改以前的救災(zāi)模式——單純籌募資金和賑糧，撥交至災(zāi)區(qū)各級(jí)行政機(jī)關(guān)或依靠民政部門(mén)的賑務(wù)機(jī)關(guān)來(lái)組織實(shí)施賑濟(jì)，而是吸取了民間義賑經(jīng)驗(yàn)，并參酌了西方應(yīng)付突發(fā)事件的管理模式，自上而下建構(gòu)了獨(dú)立的組織運(yùn)營(yíng)體系，彰顯出“官主民辦”、“官義合辦”的特色。而這一組織體現(xiàn)出的用人制度和自律機(jī)制或許時(shí)至今日仍對(duì)我國(guó)的救災(zāi)工作有借鑒意義。
中高層：考察學(xué)歷、資歷
作為應(yīng)對(duì)1931年江淮大水的最高決策機(jī)關(guān)，國(guó)民政府救濟(jì)水災(zāi)委員會(huì)的執(zhí)行部門(mén)設(shè)調(diào)查、財(cái)務(wù)、會(huì)計(jì)、稽核、衛(wèi)生防疫、運(yùn)輸、聯(lián)絡(luò)災(zāi)區(qū)工作等七組。其中，委員會(huì)派遣的災(zāi)區(qū)工作組，又下轄江北區(qū)賑務(wù)專(zhuān)員辦公處和寧屬區(qū)賑務(wù)專(zhuān)員辦事處等省區(qū)賑務(wù)派出機(jī)構(gòu)。辦公處專(zhuān)員以下設(shè)干事長(zhǎng)一人，置總務(wù)、文書(shū)、會(huì)計(jì)、運(yùn)輸四股。重災(zāi)縣份，可依照工作組所頒發(fā)《查放通則》設(shè)立查放局。查放局成為縣級(jí)賑務(wù)的執(zhí)行機(jī)構(gòu)。
可見(jiàn)，適應(yīng)于這種科層化辦公環(huán)境的賑務(wù)人員，對(duì)其學(xué)歷與資歷均有較高的要求。
于是，“國(guó)水委”職員履歷強(qiáng)調(diào)的主要有兩點(diǎn)：一是受教育背景和學(xué)歷，這是一個(gè)前提條件，科層化的管理體制與文書(shū)運(yùn)作方式對(duì)受教育程度有較高的要求。查閱當(dāng)年任職人員列表，除一人情況不明外，余皆在高中或中專(zhuān)以上文憑，有的則是高校知名教授，從學(xué)歷與專(zhuān)業(yè)上都能滿足救災(zāi)工作的需要。二是任職資歷，有無(wú)辦賑經(jīng)驗(yàn)，是否熟悉政府辦公程序與環(huán)境。以上這些辦賑人員的一個(gè)共同特點(diǎn)就是，大都在政府機(jī)關(guān)或企事業(yè)單位做過(guò)中層官員，很多直接就是銀行經(jīng)理、行長(zhǎng)或公司董事長(zhǎng)，具有豐富的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)和老練的操作能力。因此，無(wú)論其學(xué)歷或資歷，都比較合格，符合才堪專(zhuān)任的用人原則。
值得指出的是，“國(guó)水委”吸收外國(guó)人擔(dān)任決策顧問(wèn)或財(cái)務(wù)稽管。1931年9月8日，國(guó)際聯(lián)盟第十二屆大會(huì)，通過(guò)英國(guó)代表薛西爾關(guān)于由國(guó)聯(lián)衛(wèi)生部協(xié)助中國(guó)救濟(jì)水災(zāi)的提議。9月15日，國(guó)聯(lián)衛(wèi)生部長(zhǎng)拉西曼抵南京，先向衛(wèi)生署長(zhǎng)劉瑞恒詢(xún)問(wèn)災(zāi)區(qū)情況，隨后與蔣介石商談災(zāi)區(qū)整個(gè)防疫計(jì)劃，并赴漢口長(zhǎng)江一帶實(shí)地考察。9月18日，“國(guó)水委”聘拉西曼為衛(wèi)生高等顧問(wèn)，借以實(shí)施西方式的公共衛(wèi)生防治。救災(zāi)組織人才梯隊(duì)“中西結(jié)合，唯才是用”的特點(diǎn)，于此可見(jiàn)一斑，這也從側(cè)面反映了民國(guó)時(shí)期救災(zāi)理念的進(jìn)步。
基層：人品、名望與經(jīng)驗(yàn)并重
而在基層賑務(wù)組織中，經(jīng)驗(yàn)、閱歷與人脈關(guān)系等社會(huì)資本，則無(wú)疑更有利于地方賑務(wù)的開(kāi)展。
事實(shí)上，這一選才原則得到了較好的實(shí)施。在查放人員的選聘上，可謂有賑無(wú)類(lèi)，一以才識(shí)、經(jīng)驗(yàn)、名望為準(zhǔn)則。“查放、急賑各縣設(shè)查放局，由專(zhuān)員遴聘操守堅(jiān)正，心地慈祥，熟悉賑務(wù)者一人為查放長(zhǎng)。每局置查放員十余人，事務(wù)員二人，除由專(zhuān)員及查放長(zhǎng)延請(qǐng)擔(dān)任外，由各該縣縣長(zhǎng)遴選能耐勞苦、樂(lè)為慈善、干練明達(dá)、清廉公正之邑人若干，開(kāi)單交由查放長(zhǎng)按名接見(jiàn)酌量延請(qǐng)擔(dān)任。”可見(jiàn)，上自查放長(zhǎng)，下至查放員，其選聘都有素質(zhì)和能力兩方面的限制。
而在當(dāng)時(shí)鄉(xiāng)紳階層逐漸分化、轉(zhuǎn)化以至于退出歷史舞臺(tái)之際，留守鄉(xiāng)村的一批士紳自然成為“國(guó)水委”尋求支持與幫助的首選對(duì)象。1931年9月10日，賑務(wù)聯(lián)席會(huì)議公請(qǐng)劉仲書(shū)、顧瑤臣專(zhuān)輪赴劉莊迎高鶴年居士進(jìn)城主持賑務(wù)。高鶴年系當(dāng)?shù)氐拿客?，從其父開(kāi)始就熱心地方救濟(jì)事業(yè)，多次捐資助修圩堤，造福一方。高鶴年作為中國(guó)傳統(tǒng)士紳的代表，秉承了民間義賑的品質(zhì)，參其事而不居其功，捐其資而不領(lǐng)其賞，在救災(zāi)事務(wù)中發(fā)揮了重要作用。
在地方精英中，除了鄉(xiāng)紳，宗教界知名人士也被納入到這一官方編制的賑務(wù)網(wǎng)絡(luò)體系之中。如“國(guó)水委”災(zāi)區(qū)工作組電令各專(zhuān)員：“組織查放局之時(shí)務(wù)請(qǐng)加以注意，如遇需人相助，并請(qǐng)留意各縣具有賑務(wù)經(jīng)驗(yàn)之教士，就近接洽延用具報(bào)。”1931年9月15日，如皋東陳紅卍字會(huì)職員陸答山、黃辟塵、袁克明便邀請(qǐng)范成法師蒞興化查災(zāi)，并承運(yùn)難民到如皋等處收容。泰縣水災(zāi)賑務(wù)委員會(huì)邀請(qǐng)常惺法師擔(dān)任救災(zāi)委員。另外，上海佛教界名居士朱子橋(朱慶瀾)、王一亭(王震)、黃慶瀾等亦加入了“國(guó)水委”救災(zāi)組織。其他如蘇州基督教傳教士也被邀請(qǐng)加盟地方賑災(zāi)組織。經(jīng)過(guò)對(duì)地方人才的羅掘，基本上達(dá)到了“每一區(qū)都有一位有經(jīng)驗(yàn)的賑務(wù)熟手引領(lǐng)”的初衷，充分體現(xiàn)了官方賑務(wù)組織“官主(持)民辦”的特點(diǎn)。
監(jiān)督與審查雙管齊下
“國(guó)水委”無(wú)論在人員的選聘上，還是在賑務(wù)人員的提升上，都有一套行之有效的自律機(jī)制，以保證賑務(wù)組織的業(yè)績(jī)、信譽(yù)與公正。
首先，在對(duì)查放人員延聘的過(guò)程中，增加了資格審查環(huán)節(jié)。要求受聘的查放員要由地方薦舉并取保于殷實(shí)商戶(hù)。
其次，多重監(jiān)督機(jī)制。如果僅把好選聘的入門(mén)關(guān)，并不能有效地阻止腐化現(xiàn)象的產(chǎn)生。為此，還要建立上級(jí)督察和群眾監(jiān)督的雙向機(jī)制。以預(yù)算、查帳、稽核等經(jīng)濟(jì)手段和民心、民意評(píng)價(jià)等綜合指標(biāo)來(lái)衡量辦賑人員的績(jī)效，隨時(shí)接受民眾舉報(bào)。
如鹽城縣第二區(qū)農(nóng)會(huì)干事長(zhǎng)高載熙，檢舉鹽城查放局查放員沈靜齋，侵吞賑款四百零一元，并未填發(fā)賑票，情節(jié)重大，經(jīng)查證后屬實(shí)，“函請(qǐng)江蘇省政府轉(zhuǎn)飭鹽城縣長(zhǎng)，傳集人證，訊明法辦，責(zé)令將所吞賑款如數(shù)交出，發(fā)由該縣查放局另派妥員補(bǔ)放，以慰災(zāi)黎而全賑譽(yù)”。
再輔之以監(jiān)察機(jī)關(guān)的明察暗訪，對(duì)辦賑員無(wú)疑是一個(gè)有效的監(jiān)督和防范措施。“關(guān)于施賑工作，有賑員查戶(hù)給票，地方公團(tuán)監(jiān)放賑款之規(guī)定，互相督率，重重限制，法良意美，弊絕風(fēng)清”，這種民督官辦的監(jiān)督方式，是對(duì)官督民辦形式的一種補(bǔ)充。
如上所述，對(duì)于賑務(wù)人員的任用，標(biāo)準(zhǔn)已經(jīng)很?chē)?yán)格。但在晉升方面，要求更高。國(guó)民政府有專(zhuān)章規(guī)定，對(duì)賑濟(jì)異常出力、貢獻(xiàn)卓著者優(yōu)先考慮銓敘，臨時(shí)雇用的事務(wù)員可借此升級(jí)為國(guó)家正式公務(wù)員，本來(lái)已是政務(wù)官的可予以提拔，甚至連升三級(jí)。因此，不乏一些賑務(wù)員意圖走此終南捷徑，以賑務(wù)事功實(shí)現(xiàn)身份“轉(zhuǎn)正”。但事實(shí)上，由于對(duì)學(xué)歷等硬件的把關(guān)較嚴(yán)，不易疏通。
社會(huì)精英參與下的官賑梯隊(duì)
在“寧缺勿濫”的選聘標(biāo)準(zhǔn)和“隨時(shí)淘汰”的錄用機(jī)制雙重作用下，作為1931年江淮水災(zāi)總指揮部和救災(zāi)中樞的“國(guó)水委”，自上而下各層機(jī)構(gòu)吸收了大量的民間人士，并委以重要職位。如決定“國(guó)水委”募捐方針的財(cái)務(wù)組財(cái)務(wù)委員會(huì)的委員們，正是設(shè)立代收窗口的銀行或企業(yè)的負(fù)責(zé)人，許多還是當(dāng)時(shí)義賑活動(dòng)的代表性機(jī)構(gòu)上?；I募會(huì)的成員。上?；I募會(huì)的常務(wù)委員虞洽卿、王曉籟、王一亭、張之江、黃涵之、張嘯林、杜月笙、李晉、秦潤(rùn)卿、林康侯等均系“國(guó)水委”委員，他們與政府內(nèi)政部、財(cái)政部、實(shí)業(yè)部、交通部等部門(mén)高官一起組成了“國(guó)水委”的高層決策和管理的領(lǐng)導(dǎo)隊(duì)伍。
從中層而言，融合方式更是多樣化。“國(guó)水委”不斷增加人員編制，吸納社會(huì)精英，分權(quán)共事。如“國(guó)水委”顧問(wèn)楊格曾建議聘請(qǐng)南京中央大學(xué)、金陵大學(xué)教授凌道揚(yáng)等人入會(huì)。“諸君熱心災(zāi)賑，發(fā)愿籌款，賑濟(jì)寧屬六縣災(zāi)民，并擬有進(jìn)行計(jì)劃”，“國(guó)水委”委員長(zhǎng)宋子文下令吸收這股新鮮血液，借助專(zhuān)家學(xué)者的力量和威望來(lái)壯大賑濟(jì)事業(yè)，“原擬設(shè)立寧屬分會(huì)，因與本會(huì)辦法未能一致，商量結(jié)果，關(guān)于寧屬區(qū)加派賑務(wù)專(zhuān)員一人，即以凌君任之。”具體操作辦法為，“規(guī)定寧屬六縣中之江寧、江浦、六合、溧水、高淳等縣，業(yè)由執(zhí)事派有急賑查放長(zhǎng)，仍就原發(fā)賑款繼續(xù)發(fā)放。凌君專(zhuān)任籌劃寧屬已辦急賑外之各項(xiàng)賑濟(jì)事項(xiàng)，庶界限分清，事權(quán)不至混淆”，立即轉(zhuǎn)致寧屬各查放長(zhǎng)知照，“一切仍望分工合作”。
“國(guó)水委”在基層縣級(jí)機(jī)構(gòu)亦吸納了大量的地方精英，充實(shí)賑災(zāi)隊(duì)伍。近代以來(lái)士紳作為一個(gè)封建階層趨向衰落，但農(nóng)村社會(huì)結(jié)構(gòu)的穩(wěn)固及封建性的大量殘留，使得紳士階層消亡速度得以延緩。如興化縣查放局成立伊始，即“經(jīng)聘任素具賑務(wù)經(jīng)驗(yàn)之郝績(jī)甫先生為興化查放長(zhǎng)，并請(qǐng)邑紳現(xiàn)任賑務(wù)分會(huì)委員，高鶴年、石金聲兩先生協(xié)同郝君辦理”?？h查放局查放長(zhǎng)的人選至關(guān)重要，一般選擇當(dāng)?shù)鼗蜞徔h德高望重且諳于賑務(wù)之士紳擔(dān)任。查放員則由大會(huì)公推或名流具結(jié)薦舉，再由查放長(zhǎng)加聘，名單送總會(huì)備案。
“國(guó)水委”通過(guò)用人制度的探索，一方面自上而下地大量吸納社會(huì)賑災(zāi)精英，使其隊(duì)伍的職員構(gòu)成結(jié)構(gòu)發(fā)生明顯變化。政治官僚所占比重大大減小，而職業(yè)和技術(shù)官員比例上升，組織成員構(gòu)成合理化，促使救災(zāi)機(jī)構(gòu)群體的學(xué)歷、專(zhuān)業(yè)、閱歷、背景、威望等社會(huì)文化資本提升。另一方面，薦舉、擔(dān)保、審查、監(jiān)督、晉升等各用人環(huán)節(jié)的合理設(shè)計(jì)，又為賑災(zāi)組織的自律提供了機(jī)制上的保障?？傊?，在“官主民辦”、“官義合辦”的指針下，中央政府吸納了大量的民間精英參與賑災(zāi)，使得義賑的理念與經(jīng)驗(yàn)在“國(guó)水委”的救災(zāi)政策與制度中得到更多的體現(xiàn)。
■ 孔祥成 侯德彤
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