推薦新聞
2016-10-18 來源 :公益時報??作者 : 張明敏 王會賢
■ 本報記者 張明敏 王會賢
日前，江蘇省南京市中級人民法院發(fā)布公告，稱該院已立案受理原告中華環(huán)境保護基金會與被告中國石化集團南京化學工業(yè)有限公司(簡稱“南化公司”)環(huán)保民事公益訴訟一案。
原告中華環(huán)境保護基金會要求南化公司停止污染、消除危險、在國家級媒體上公開道歉與賠償污染治理和承擔本案訴訟費用等4項訴求，并請求法院依法公正審理此案，以保護社會公共利益和當?shù)丨h(huán)境。
10月12日，南化公司新聞發(fā)言人對《公益時報》表示：“目前，就中華環(huán)境保護基金會訴狀中提出的問題正在與基金會方面溝通，同時由于該訴訟已經(jīng)立案，南化公司也將收集證據(jù)積極應訴。”
而對于起訴書中指控的具體問題，該發(fā)言人稱，“鑒于此案已經(jīng)立案，暫不發(fā)表任何意見”。
2015年1月1日，被稱為史上最嚴厲的新《環(huán)保法》正式亮相，社會組織承擔公益訴訟的職能變得開始明晰，一些具備公益訴訟主體資格的社會組織逐漸向環(huán)境污染領域頻頻“亮劍”，而公益訴訟也越來越成為公益組織為環(huán)境宣戰(zhàn)的有力武器。
對于中華環(huán)境保護基金會來說，中石化旗下的南化公司是塊難啃的硬骨頭，而基金會也做足了十分的準備，決定打好這一仗。
博弈“央字頭”機構
1993年4月，中華環(huán)境保護基金會在民政部登記正式成立，主管單位為環(huán)境保護部，成為中國第一家專門從事環(huán)境保護事業(yè)的5A級公募基金會。
中國石化集團南京化學工業(yè)有限公司，由原中國石化集團南京化學工業(yè)有限公司和原中國石化集團南京化工廠于2005年5月23日重組成立，是特大型化工企業(yè)。
中華環(huán)境保護基金會在訴訟中提出4項訴訟請求：
一、判令被告立即停止超標排污的侵害行為，并消除其所有環(huán)境違法行為對大氣、水及土壤環(huán)境造成的危害;
二、判令被告賠償自2012年2月17日至被告停止侵害、消除所有危害期間，向大氣、水及土壤環(huán)境排放污染物所產(chǎn)生的環(huán)境治理費用，具體金額以環(huán)境損害評估意見為準;
三、被告在國家級公開媒體向社會公眾公開賠禮道歉;
四、承擔訴訟費及律師費等合理費用。
江蘇省南京市中級人民法院在9月26日正式立案受理此案
有難度但仍順利立案
2015年，中華環(huán)境保護基金會開始著手環(huán)境公益訴訟，當年9月，寧波華瑞興邦股權投資合伙企業(yè)(有限合伙)向基金會捐資人民幣1000萬元，設立了環(huán)境公益訴訟專項基金，專門用于支持基金會開展環(huán)境公益訴訟工作，并表示后續(xù)可以根據(jù)實際需要追加捐贈。知名主持人魯健成為該基金會的環(huán)境公益訴訟形象使者。
環(huán)境公益訴訟比較難的階段是立案，只有證據(jù)準備非常充分，才能順利立案。但拿到證據(jù)、得出結論的過程非常難。
在南化公司公益訴訟案件中，基金會前期準備十分充分，過程中南京中院兩次要求補充材料，基金會都在最短時間內完成提交，這對能夠迅速立案起到了很大的作用。
中華環(huán)境保護基金會相關負責人告訴《公益時報》記者：“即便起訴之前就對案情做了充分準備，壓力之大還是超出預期。”但基金會并未在輿論傳播上大做文章，該負責人表示：“中華環(huán)境保護基金會的行事風格與其他機構明顯不同，堅持在法院做出判決之前不做輿論導向。這其中，也有不想誤傷企業(yè)的考慮。”
目前，中華環(huán)境保護基金會提起的9起公益訴訟案件，已有6起立案，立案率較高。
在投入具體案件之前，基金會進行了一段時間的準備工作，與環(huán)境保護部相關部門、環(huán)保法專家溝通，了解各省情況，向已經(jīng)開展相關工作的機構如中華環(huán)保聯(lián)合會等學習，向社會征集線索、搜集信息和證據(jù)，并確定了前期開展環(huán)境公益訴訟的三個方向：
一是連續(xù)違法、多次受處罰、財大氣粗的企業(yè)。以起到震懾作用為主，讓大企業(yè)在新環(huán)保法面前謹慎起來，對法律產(chǎn)生敬畏之心。
二是對生態(tài)脆弱地區(qū)破壞非常大的排污企業(yè)。基金會將目光投向東部沿海地區(qū)，沿海生態(tài)環(huán)境的破壞，對生物多樣性影響極大?；饡陂L期的工作中積累了非常多資料，對沿海濕地、灘涂環(huán)境和填海、排污情況普遍掌握。比如某油田直接在國家級自然保護區(qū)打油井，某電力企業(yè)在保護區(qū)建風電等等。
三是跟老百姓生活特別密切的，比如建在居民生活區(qū)的污染企業(yè)。
這三個方向，有震懾作用，有社會導向作用，更能對自然生態(tài)、居民生活有實際的改善。
行政處罰后公益訴訟“補刀”
2013年，江蘇沛縣村民劉鐵山等人未經(jīng)有關部門批準，在家中非法開辦電鍍、酸洗加工作坊，并將未經(jīng)環(huán)保處理的電鍍和酸洗廢水直接排放至土壤和水體中，經(jīng)環(huán)保部門檢測鑒定，其排放的廢水酸堿度超過國家規(guī)定排放標準，含有重金屬等有害物質，對生態(tài)環(huán)境造成嚴重破壞。2015年12月20日，劉鐵山等人被徐州市檢察院起訴，分別被判處拘役等刑罰。
這起案件中，在檢查機關直接作為起訴方前，2015年11月28日，徐州市檢察院向中國生物多樣性保護與綠色發(fā)展基金會發(fā)出檢查建議，建議后者對該案件提起民事公益訴訟。
隨后，中國生物多樣性保護與綠色發(fā)展基金會向江蘇省徐州中院提起公益訴訟，徐州市檢察院向中院發(fā)出5份支持起訴意見書，支持公益訴訟提起民事公益訴訟。
2016年6月28日，因向大氣排放污染物超過國家和地方規(guī)定排放標準，經(jīng)中華環(huán)境保護基金會進一步核查發(fā)現(xiàn)，南化公司自2013年以來還存在23次超標排放行為受到行政處罰的情況。
2013年6月3日，南京市環(huán)保局接到群眾投訴南化公司周邊有“臭帶魚”氣味，事后調查發(fā)現(xiàn)，原因是南化公司一化學物質儲罐保溫層有漏點，導致儲罐中胺類物質逸散至大氣層。而在2013年3月30日，南京市環(huán)保局又發(fā)現(xiàn)，工廠內外多處排口排放超標，有私設暗管的嫌疑。
以上23筆違法事實，導致南化公司被環(huán)保部門罰款總額高達280余萬元人民幣。
對此，中華環(huán)境保護基金會對南化公司提起了公益訴訟?；饡J為，“南化公司自2012年以來在生產(chǎn)中長期存在超標排放廢水、廢氣等情況，被南京市環(huán)境保護局二十多次予以行政處罰后，仍然拒不改正，屬于典型的屢教不改、環(huán)境保護意識十分淡薄”。
中華環(huán)境保護基金會相關負責人表示：“對于已有的行政處罰案件，申請行政處罰信息公開是拿到證據(jù)的一個重要部分。但經(jīng)常遇到拒絕公開的情況，可能需要先打一場行政訴訟的官司，才能拿到。”
僅《南京市環(huán)境保護局責令改正違法行為決定（2016年1-7月）》中就有四次出現(xiàn)南化公司
公益訴訟支持基金
雖然在最高法發(fā)布的環(huán)境公益訴訟司法解釋中，對原告訴訟費用的減輕和免除做了規(guī)定，但前期的調查、取證以及律師費用都需要經(jīng)費支持，在部分公益組織發(fā)起環(huán)境公益訴訟的過程中，資金問題總成為“攔路虎”。
除中華環(huán)境保護基金會設立有1000萬元人民幣的環(huán)境公益訴訟專項基金外，2015年，鑒于當時關注環(huán)境領域的基金會并不多，北京自然之友公益基金會也設立“環(huán)境公益訴訟支持基金”專項基金，用于符合環(huán)境公益訴訟主體資質的民間環(huán)保NGO在提起環(huán)境公益訴訟前期階段所需的調查、取證、聘請專家等費用。
環(huán)境公益訴訟支持基金將采用滾動支持模式，如果由該基金支持的環(huán)保公益訴訟案例立案判決獲得勝訴，并被判獲得相應的辦案成本補償?shù)模鹬С值霓k案成本部分應回流至該項基金，用于滾動支持下一個公益訴訟個案。
目前，“環(huán)境公益訴訟支持基金”的首批資金是由阿里巴巴基金會捐資的30萬元，并準備進行多渠道籌資。而在新《環(huán)境保護法》實施后，由該基金支持的第一例環(huán)境公益訴訟案件——“福建南平生態(tài)破壞案”獲得立案。
2008年7月，“福建南平生態(tài)破壞案”被告在未依法取得占用林地許可證及未辦理采礦權手續(xù)的情況下，在福建省南平市延平區(qū)葫蘆山開采石料，并將剝土和廢石傾倒至山下，直至2010年停止開采，造成原有植被嚴重毀壞。在國土資源部門數(shù)次責令停止采礦的情況下，2011年6月，被告還雇用挖掘機到該礦山邊坡處開路并擴大礦山塘口面積，造成植被嚴重毀壞。隨后，福建南平公益組織綠家園在環(huán)境公益訴訟支持基金的資助下提起了新《環(huán)境保護法》后首起公益訴訟。
“即便成立環(huán)境公益訴訟支持基金資助民間環(huán)保NGO進行環(huán)境公益訴訟，力度還是很有限，資金池的量也不多，希望有環(huán)保NGO和環(huán)境公益訴訟案例能夠找到基金，同時也希望搭建環(huán)境公益訴訟行動網(wǎng)絡的這樣一個平臺。”自然之友總干事張伯駒對《公益時報》記者表示。
公益組織亟待成為有力代言人
公益訴訟的主要主體應該是社會公益組織。新《環(huán)境保護法》第五十八條規(guī)定，對污染環(huán)境、破壞生態(tài)，損害社會公共利益的行為，符合下列條件的社會組織可以向人民法院提起訴訟，人民法院應當依法受理。一是，依法在設區(qū)的市級以上人民政府民政部門登記;二是，專門從事環(huán)境保護公益活動連續(xù)五年以上且無違法記錄。
這是為了確保訴訟目的必須是維護社會公共利益，而非公益組織自身利益、特定群體利益。
就在新修訂的《環(huán)境保護法》正式實施后第6天，1月6日，最高人民法院出臺了《關于審理環(huán)境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》(以下簡稱《解釋》)對環(huán)境公益訴訟的社會組織資格做出詳細司法解釋。
《解釋》規(guī)定，在設區(qū)的市級以上人民政府民政部門登記的社會團體、民辦非企業(yè)單位以及基金會等，屬于“社會組織”，這些組織可以提起環(huán)境公益訴訟?！督忉尅吠瑫r明確，社會組織章程確定的宗旨和主要業(yè)務范圍是維護社會公共利益，且從事環(huán)境保護公益活動的，可以認定為“專門從事環(huán)境保護公益活動”。
民政部民間組織管理局相關人士表示：“截至2014年第三季度末，在各級民政部門登記的社會組織是56.9萬，其中，生態(tài)環(huán)保類的社會組織約有7000個。其中，符合《環(huán)境保護法》及其司法解釋的，根據(jù)去年的調查推算，大約700多個，也就是1/10。這些組織基本分布在野生動植物保護、水資源保護、濕地保護、江河湖泊海洋保護、沙漠化治理、環(huán)境污染治理、節(jié)能和清潔能源治理等方面。比如中華環(huán)保聯(lián)合會、中國綠化基金會、中國治理荒漠化基金會、青海省三江源生態(tài)環(huán)境保護協(xié)會、北京市新能源與可再生能源協(xié)會等。”
觀點
社會組織參與環(huán)境公益訴訟的難處
自然之友法律與政策倡導總監(jiān) 葛楓
據(jù)報道，全國大概有700余個社會組織符合法律和相關解釋規(guī)定的起訴資格。然而，去年僅有9家社會組織為了維護社會公共利益，成為環(huán)境公益訴訟的原告。
據(jù)自然之友不完全統(tǒng)計，目前在各地從事環(huán)境保護相關公益活動的民間環(huán)保組織中約有三十余家符合環(huán)境公益訴訟起訴資格，而其中有意愿提起環(huán)境公益訴訟的組織就更少，福建綠家園、大連環(huán)保志愿者協(xié)會、湘潭環(huán)保協(xié)會、莆田綠萌濱海濕地研究中心、綠色浙江等是這里面首批勇于實踐的環(huán)保組織。其中，福建綠家園從2014年12月份受自然之友之邀作為福建南平采礦毀林生態(tài)破壞案的共同原告開始，到2015年5月份單獨作為原告提起福建長汀縣畜禽養(yǎng)殖造成的水污染公益訴訟案件，通過個案實踐不僅鍛煉了機構的法律倡導能力，法律團隊也從無到有組建起來;大連環(huán)保志愿者協(xié)會通過調查問卷的方式征得大連市民的同意，就大連2010年的“7·16漏油事件”提起了公益訴訟;作為一家專注于紅樹林保護的民間環(huán)保組織，莆田綠萌濱海濕地研究中心為保護國家級紅樹林自然保護區(qū)，第一次運用法律訴訟的手段保護具有豐富生物多樣性的紅樹林生態(tài)系統(tǒng)……
目前法律對環(huán)境公益訴訟的起訴資格限定得還很嚴格，大部分社會組織還不符合法律規(guī)定的提起公益訴訟的條件，但可以以多種方式支持原告提起公益訴訟，可以以支持起訴人的身份參與到環(huán)境公益訴訟的實踐中來。中國政法大學環(huán)境資源法研究和服務中心(CLAPV)作為數(shù)起自然之友等為原告的環(huán)境公益訴訟個案的支持起訴單位，通過為原告提供代理律師、提供法律意見等形式支持原告提起環(huán)境公益訴訟。一些當?shù)氐纳鐣M織也以支持起訴的方式在環(huán)境公益訴訟實踐中發(fā)揮重要作用。如安徽綠滿江淮作為綠發(fā)會訴常州永泰豐化工有限公司等環(huán)境污染公益訴訟案的支持起訴單位，在前期調查取證、提供代理律師等方面給予了有力支持。
訴訟成本高是社會組織在環(huán)境公益訴訟實踐中遇到的現(xiàn)實困境。一些基金會成立了專項基金，支持社會組織開展環(huán)境公益訴訟。例如，北京自然之友公益基金會在阿里巴巴公益基金會的支持下，于2015年1月設立了環(huán)境公益訴訟支持基金，該專項基金在2015年一年共支持了10個個案。
2015年被稱為環(huán)境公益訴訟元年，這一年社會組織提起的多數(shù)環(huán)境公益訴訟個案依法順利立案，但是仍有些案件歷經(jīng)波折方立案，有些案件至今尚未進入司法程序;環(huán)境公益訴訟的個案數(shù)量相較新環(huán)保法之前大幅上升，但是相較我國嚴重的環(huán)境現(xiàn)狀，這個數(shù)量還太少;擔當原告的社會組織仍是個位數(shù)，社會組織與檢察機關在公益訴訟中的角色分工尚需進一步厘清;《環(huán)境保護法》與《海洋環(huán)境保護法》等老法銜接的問題亟需解決;生態(tài)環(huán)境修復和損害賠償費用的使用管理及監(jiān)督機制需要在實踐中不斷摸索創(chuàng)新;一些省市地區(qū)尚沒有環(huán)境公益訴訟個案立案。上述問題的解決，需要一步步在實踐中摸索經(jīng)驗、鼓勵創(chuàng)新，不斷完善相關制度，更需要與其他環(huán)境制度協(xié)同推動環(huán)境法治的實現(xiàn)。(據(jù)公益慈善學園)
社會組織最適合擔任環(huán)境公益訴訟原告
上海交通大學凱原法學院講師 高琪
不同于以私益救濟為中心的傳統(tǒng)民事訴訟，環(huán)境民事公益訴訟作為一種特殊的訴訟類型，不再要求原告須基于自己的權利或法律上利益才能提起訴訟。
除了社會組織外，早在1999年頒布的《海洋環(huán)境保護法》第90條也被普遍認為屬于民訴法第55條所稱“法律規(guī)定的機關”的范疇。此外，在全國人大常委會的授權下，2016年初發(fā)布的《人民檢察院提起公益訴訟試點工作實施辦法》又明確規(guī)定了試點地區(qū)的檢察機關提起環(huán)境民事公益訴訟，乃至行政公益訴訟的主體資格。如此一來，目前具備環(huán)境民事公益訴訟原告資格的主體，包括了社會組織、具備海洋環(huán)境監(jiān)督管理權的行政部門和檢察機關。
就我國的實際情況而言，筆者亦贊同僅以社會組織為環(huán)境民事公益訴訟的適格原告。具體原因主要可以概括為以下幾個方面：
首先，允許行政機關提起環(huán)境民事公益訴訟容易忽略對行政機關自身行為違法性的審查。環(huán)境法的一項最重要的目的即在于規(guī)范政府的環(huán)境決策行為。行政機關本已獲法律授予了一系列環(huán)保相關的行政權力用來執(zhí)行相關的法律法規(guī)，并不需要通過擔任公益訴訟原告的方式來促進環(huán)境法的實施。如果由行政機關通過民事公益訴訟的方式將追訴對象對準企業(yè)，反而可能轉移了公眾對污染和破壞事件背后行政行為的審查。
其次，在理論體系上，具備海洋環(huán)境監(jiān)督管理權的行政部門提起的損害賠償訴訟應當與環(huán)境民事公益訴訟的概念相區(qū)分。正如有學者所指出的，我國《海洋環(huán)境保護法》第90條的規(guī)定，事實上也只是由國家作為原告、由監(jiān)督管理部門作為訴訟代理人實施的普通民事訴訟而已，并不屬于公益訴訟，也不屬訴訟擔當。
再次，允許檢察機關作為原告參與環(huán)境民事公益訴訟是對檢察機關主要職能的不當擴張?？傮w而言，根據(jù)《檢察院組織法》第5條的規(guī)定，檢察機關的主要權力在于對重大犯罪案件的檢察權、刑事偵查、公訴和對公安機關及法院活動的監(jiān)督。僅從這些規(guī)定并不能導出檢察院有權作為原告提起民事公益訴訟。此外，我國檢察院一方面有權監(jiān)督法院民事案件的審理活動，另一方面，如果又能夠作為原告參與民事公益訴訟程序，則可能在民事公益訴訟的原告和被告之間形成事實上的不對等地位，不利于訴訟程序設計的公平性。
最后，允許公權力機關作為民事公益訴訟的適格原告，還可能在事實上擠壓和削弱社會組織作為原告提起公益訴訟的空間和機會。當檢察機關和社會組織同時具有環(huán)境民事公益訴訟的原告資格時，對于地方政府而言，檢察機關很可能比社會組織更加具有可控性。而由于既判力規(guī)則的限制，如果檢察機關提起公益訴訟并因此產(chǎn)生了有效判決，則社會組織不能再就同一污染和破壞行為另行起訴。盡管將檢察機關作為適格原告可能會壯大監(jiān)督環(huán)境違法行為的力量，但由此在檢察機關和社會組織之間形成的競爭關系卻不容小覷。在我國社會組織發(fā)展遠未成熟的情況下，反而很可能導致社會組織的活動空間受到事實上的擠壓。
基于以上理由，筆者以為社會組織才應該是環(huán)境民事公益訴訟制度的適格原告。我國生態(tài)文明建設的相關方針政策本已明確強調需要加強社會治理，在此情況下，理應更加重視培育社會組織通過環(huán)境民事公益訴訟監(jiān)督環(huán)境保護的能力和制度空間。(據(jù)公益慈善學園)
?
