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2017-04-11 來(lái)源 :公益時(shí)報(bào)??作者 : 皮磊
■ 本報(bào)記者 皮磊
今年兩會(huì)期間，全國(guó)政協(xié)委員、阿拉善SEE會(huì)員、雅昌文化集團(tuán)董事長(zhǎng)萬(wàn)捷，全國(guó)政協(xié)委員、中國(guó)作家協(xié)會(huì)副主席、國(guó)家一級(jí)作家張抗抗等，分別就濱海濕地保護(hù)提交了相關(guān)提案，并給出了切實(shí)可操作的建議。
近日，萬(wàn)捷在接受《公益時(shí)報(bào)》記者采訪時(shí)表示，保護(hù)現(xiàn)有濱海濕地首先需要政府進(jìn)行頂層設(shè)計(jì)，出臺(tái)強(qiáng)制保護(hù)措施，同時(shí)應(yīng)充分重視公益組織和其他民間力量的作用，通過(guò)開(kāi)展各種形式的活動(dòng)吸引公眾參與，形成全社會(huì)共同保護(hù)濱海濕地的氛圍。
針對(duì)萬(wàn)捷及張抗抗委員在提案中描述的濱海濕地及瀕危水鳥(niǎo)保護(hù)空缺問(wèn)題，阿拉善SEE基金會(huì)去年發(fā)起了“任鳥(niǎo)飛”項(xiàng)目。目前，該項(xiàng)目已開(kāi)展了搭建民間保護(hù)網(wǎng)絡(luò)項(xiàng)目征集。
民間保護(hù)網(wǎng)絡(luò)是由在項(xiàng)目區(qū)域內(nèi)開(kāi)展保護(hù)行動(dòng)的機(jī)構(gòu)和個(gè)人組成的網(wǎng)絡(luò)聯(lián)盟，阿拉善SEE基金會(huì)將通過(guò)公開(kāi)招標(biāo)、評(píng)審、資助的方式，吸納網(wǎng)絡(luò)成員，開(kāi)展聯(lián)合的濕地巡護(hù)、鳥(niǎo)類(lèi)調(diào)查、公眾倡導(dǎo)等活動(dòng)。截至2017年3月底，已有上百家民間保護(hù)機(jī)構(gòu)進(jìn)行了申請(qǐng)。
濱海濕地現(xiàn)狀不容樂(lè)觀
據(jù)統(tǒng)計(jì)，目前我國(guó)濱海濕地面積約為579.59萬(wàn)公頃，占全國(guó)濕地總面積的10.85%。與第一次全國(guó)濕地資源調(diào)查相比，第二次全國(guó)濕地資源調(diào)查中，濱海濕地面積減少了136.12萬(wàn)公頃，超過(guò)了天津市的面積，減少率為22.91%，明顯高于全國(guó)濕地減少的平均速度(全國(guó)濕地平均減少率為8.82%)。而在過(guò)去的半個(gè)世紀(jì)里，我國(guó)已經(jīng)損失了53%的溫帶濱海濕地、73%的紅樹(shù)林和80%的珊瑚礁。因此，在我國(guó)所有類(lèi)型的濕地中，濱海濕地的保護(hù)更為急迫。
萬(wàn)捷在提案中指出，為滿足城市化和經(jīng)濟(jì)建設(shè)對(duì)工業(yè)區(qū)、港口和其他基礎(chǔ)設(shè)施的需求，中國(guó)的濱海地區(qū)在快速、大范圍地進(jìn)行圍墾和填海，如河北曹妃甸工業(yè)園區(qū)一期工程完成圍填海面積兩萬(wàn)多公頃，天津?yàn)I海新區(qū)圍填面積約兩萬(wàn)公頃，江蘇東臺(tái)-如東近十年間的圍填海面積約四萬(wàn)公頃，其他濱海地區(qū)也有不同程度的圍墾和填海造地，這些都直接導(dǎo)致濱海濕地面積大幅度減少。
另外，研究顯示，外來(lái)物種入侵也是我國(guó)濱海濕地生態(tài)系統(tǒng)目前面臨的主要威脅之一。而持續(xù)的過(guò)度捕撈和環(huán)境污染也導(dǎo)致我國(guó)近海漁業(yè)資源嚴(yán)重退化。
與此同時(shí)，數(shù)據(jù)顯示，我國(guó)沿海納入濱海濕地保護(hù)(包括自然保護(hù)區(qū)、濕地公園、保護(hù)小區(qū)等保護(hù)類(lèi)型)的面積約為139萬(wàn)公頃，與現(xiàn)有濱海濕地面積579.59萬(wàn)公頃相比，濱海濕地受法律保護(hù)的比例僅為24%，明顯低于我國(guó)濕地的平均保護(hù)率(43.51%)，這意味著目前我國(guó)仍有很多已達(dá)到國(guó)際重要濕地標(biāo)準(zhǔn)的濱海濕地處于保護(hù)空缺狀態(tài)。
2016年11月6日，中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組通過(guò)《濕地保護(hù)修復(fù)制度方案》，指出要實(shí)行濕地面積總量管控，到2020年全國(guó)濕地面積不低于8億畝(目前濕地面積8.01億畝， 2014年國(guó)家林業(yè)局?jǐn)?shù)據(jù))。其中，自然濕地面積不低于7億畝，新增濕地面積300萬(wàn)畝，濕地保護(hù)率提高到50%以上。“濕地面積不低于8億畝”成為我國(guó)濕地保護(hù)的紅線。
不過(guò)，張抗抗委員在提案中指出，據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，隨著新一輪沿海開(kāi)發(fā)戰(zhàn)略的實(shí)施，到2020年，我國(guó)沿海地區(qū)提出了超過(guò)57.8萬(wàn)公頃的圍填海需求。其中，在國(guó)務(wù)院先后批復(fù)沿海11省區(qū)市的2020年海洋功能區(qū)劃中，已獲批的建設(shè)用圍填海指標(biāo)合計(jì)達(dá)24.69萬(wàn)公頃。張抗抗表示，如果這種對(duì)濱海濕地大面積的圍墾趨勢(shì)得不到遏制，我國(guó)8億畝濕地保護(hù)紅線將在2018年前就被突破。
開(kāi)展濱海濕地保護(hù)試點(diǎn)
中國(guó)科學(xué)院地理科學(xué)與資源研究所研究員于秀波指出，我國(guó)濕地被圍墾、占用具有深刻的體制與機(jī)制原因。
首先，我國(guó)缺少濕地保護(hù)的專(zhuān)門(mén)法規(guī)，濕地的法律定義尚不明確。例如，在國(guó)土資源部土地分類(lèi)標(biāo)準(zhǔn)中，濕地并未被列為一個(gè)土地類(lèi)型，濱海濕地所涉及的沼澤地、灘涂、葦?shù)氐韧恋仡?lèi)型均被列為“未利用地”，可開(kāi)墾為農(nóng)田、養(yǎng)殖魚(yú)(蝦)池或?yàn)楣I(yè)和城鎮(zhèn)建設(shè)占用。這導(dǎo)致濕地成了某些地方政府為確保“18億畝耕地保護(hù)紅線”和實(shí)現(xiàn)“耕地占補(bǔ)平衡”的犧牲品。
其次，濕地的空間邊界還沒(méi)有統(tǒng)一的劃定標(biāo)準(zhǔn)。在海陸相互作用下，濱海濕地缺少固定的邊界，范圍不斷變化，濱海濕地自然資源資產(chǎn)確權(quán)存在一定的技術(shù)困難，使得濱海濕地的一些保護(hù)措施難以落實(shí)。而濕地的所有權(quán)與使用權(quán)等權(quán)屬關(guān)系復(fù)雜，導(dǎo)致管理交叉、沖突。
比如，在同一濕地上可能存在“農(nóng)業(yè)部門(mén)管種田、漁業(yè)部門(mén)管捕魚(yú)、水利部門(mén)管水閘壩調(diào)度、林業(yè)部門(mén)只能管天上的飛鳥(niǎo)”的窘境，完整的濕地生態(tài)系統(tǒng)被人為分割管理。在這種情況下，不同主管部門(mén)往往從各自的管理目標(biāo)出發(fā)，強(qiáng)調(diào)所在部門(mén)管理活動(dòng)的重要性，甚至各自為政，各行其是，導(dǎo)致濕地的保護(hù)和管理效率低下，難以實(shí)現(xiàn)對(duì)生態(tài)系統(tǒng)的有效保護(hù)。
對(duì)此，專(zhuān)家表示，有效的濱海濕地保護(hù)需要跨部門(mén)和跨行政區(qū)域來(lái)開(kāi)展。政府應(yīng)遵循自然生態(tài)系統(tǒng)對(duì)整體性保護(hù)和管理的要求，將東部沿海11個(gè)省市的濱海濕地作為一個(gè)整體進(jìn)行全面、系統(tǒng)的保護(hù)和恢復(fù)，并選取條件相對(duì)成熟的省市，率先開(kāi)展濱海濕地自然資源產(chǎn)權(quán)登記、濕地“零損失”政策、地役權(quán)交易等創(chuàng)新性保護(hù)政策和模式的試點(diǎn)工作。
根據(jù)生物多樣性重要保護(hù)價(jià)值和保護(hù)空缺(尚未納入到國(guó)家濕地保護(hù)體系中)等分析，亟待保護(hù)的濱海濕地也是重要的水鳥(niǎo)棲息地，于秀波等實(shí)施的“中國(guó)濱海濕地保護(hù)與管理戰(zhàn)略研究項(xiàng)目”確定了11處亟需保護(hù)的重要濱海濕地。萬(wàn)捷和張抗抗委員的提案也主要圍繞這方面展開(kāi)。
“兩會(huì)之前，環(huán)保部組織人大代表和政協(xié)委員開(kāi)會(huì)，關(guān)于提案的內(nèi)容我進(jìn)行了匯報(bào)，環(huán)保部也將2017年的工作計(jì)劃對(duì)我們做了說(shuō)明。另外，總理在今年的政府工作報(bào)告中對(duì)環(huán)保方面的要求也著重做了介紹，比如說(shuō)加強(qiáng)重點(diǎn)污染源的實(shí)時(shí)監(jiān)控等，我們提案的部分內(nèi)容也被加入了政府工作報(bào)告。”萬(wàn)捷告訴記者。
鼓勵(lì)民間力量參與進(jìn)來(lái)
針對(duì)萬(wàn)捷及張抗抗委員在提案中描述的濱海濕地及瀕危水鳥(niǎo)保護(hù)空缺問(wèn)題，2016年3月，阿拉善SEE基金會(huì)發(fā)起了“任鳥(niǎo)飛”項(xiàng)目。
據(jù)了解，這是一個(gè)守護(hù)中國(guó)最瀕危水鳥(niǎo)及其棲息地的綜合性生態(tài)保護(hù)項(xiàng)目。該項(xiàng)目以提案中所強(qiáng)調(diào)的11處亟待保護(hù)的濱海濕地在內(nèi)的146處濕地和24種瀕危水鳥(niǎo)為優(yōu)先保護(hù)對(duì)象。
在科學(xué)調(diào)查的基礎(chǔ)上，阿拉善SEE基金會(huì)提出通過(guò)民間機(jī)構(gòu)發(fā)起、企業(yè)投入、社會(huì)公眾參與的方式，搭建與官方自然保護(hù)體系互補(bǔ)的民間保護(hù)網(wǎng)絡(luò)，建立保護(hù)示范基地，進(jìn)而撬動(dòng)政府、社會(huì)力量投入保護(hù)工作。
在于秀波看來(lái)，濕地保護(hù)需要充分發(fā)揮政府、企業(yè)和公眾的作用，因?yàn)闈竦乇Ｗo(hù)涉及林業(yè)、海洋、漁業(yè)、國(guó)土和環(huán)保等10多個(gè)部門(mén)，涉及省、市、縣等各級(jí)行政區(qū)，單個(gè)部門(mén)和地區(qū)難以完成濕地保護(hù)的重任，同時(shí)各類(lèi)環(huán)保組織(包括草根組織)也應(yīng)該在濕地宣傳和環(huán)境教育、提高公眾保護(hù)和參與意識(shí)方面發(fā)揮更積極的作用。
作為“任鳥(niǎo)飛”項(xiàng)目科學(xué)顧問(wèn)專(zhuān)家組的成員，于秀波參與了“任鳥(niǎo)飛”項(xiàng)目設(shè)計(jì)與咨詢(xún)。于秀波表示：“這個(gè)項(xiàng)目實(shí)際上填補(bǔ)了目前我們?cè)跐竦乇Ｗo(hù)方面的空缺，非常具有針對(duì)性。通過(guò)動(dòng)員、資助草根公益組織，發(fā)動(dòng)企業(yè)和各方力量參與，開(kāi)展志愿者巡護(hù)、水鳥(niǎo)調(diào)查和自然教育等活動(dòng)，能夠完善鳥(niǎo)類(lèi)監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)并使之系統(tǒng)化，同時(shí)也能夠推動(dòng)政策完善，保護(hù)瀕危濕地鳥(niǎo)類(lèi)及其棲息地，填補(bǔ)濕地保護(hù)空缺。在我看來(lái)，這也是像阿拉善SEE基金會(huì)這樣專(zhuān)業(yè)的環(huán)保公益組織的一種優(yōu)勢(shì)，因?yàn)榭紤]到人員配置和資金等現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，政府在濕地保護(hù)方面也不能全包，公益組織的參與可以彌補(bǔ)政府保護(hù)工作的不足。”
目前，“任鳥(niǎo)飛”項(xiàng)目已開(kāi)展了搭建民間保護(hù)網(wǎng)絡(luò)項(xiàng)目征集，民間保護(hù)網(wǎng)絡(luò)是由在項(xiàng)目區(qū)域內(nèi)開(kāi)展保護(hù)行動(dòng)的機(jī)構(gòu)和個(gè)人組成的網(wǎng)絡(luò)聯(lián)盟，阿拉善SEE基金會(huì)將通過(guò)公開(kāi)招標(biāo)、評(píng)審、資助的方式，吸納網(wǎng)絡(luò)成員，開(kāi)展聯(lián)合的濕地巡護(hù)、鳥(niǎo)類(lèi)調(diào)查、公眾倡導(dǎo)等活動(dòng)。據(jù)悉，截至2017年3月底已有上百家民間保護(hù)機(jī)構(gòu)進(jìn)行了申請(qǐng)。
萬(wàn)捷認(rèn)為：“對(duì)于濱海濕地的保護(hù)，首先應(yīng)由政府部門(mén)牽頭，進(jìn)行全面規(guī)劃，比如對(duì)現(xiàn)有濱海濕地面積的統(tǒng)計(jì)，制定強(qiáng)制保護(hù)措施等;同時(shí)，我們應(yīng)將公益組織和民間力量都包括進(jìn)來(lái)。”作為深圳紅樹(shù)林濕地保護(hù)基金會(huì)的發(fā)起人之一，萬(wàn)捷向記者介紹了深圳官方和公益組織合作進(jìn)行濕地生態(tài)保護(hù)的成功探索。
2015年12月，深圳福田紅樹(shù)林生態(tài)公園正式開(kāi)放，定位為福田國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)東部緩沖帶、紅樹(shù)林濕地生態(tài)修復(fù)示范區(qū)、紅樹(shù)林濕地科普教育基地。在管理上，福田區(qū)探索試點(diǎn)“政府+社會(huì)公益性組織+專(zhuān)業(yè)管理委員會(huì)”的新模式，與深圳市紅樹(shù)林濕地保護(hù)基金會(huì)建立了合作關(guān)系，并簽訂了《福田紅樹(shù)林生態(tài)公園合作框架協(xié)議》。政府主要負(fù)責(zé)監(jiān)督、檢查公益組織管理團(tuán)隊(duì)和員工培訓(xùn)情況，并按進(jìn)度和標(biāo)準(zhǔn)檢查評(píng)估結(jié)果，支付委托管理經(jīng)費(fèi);深圳市紅樹(shù)林濕地保護(hù)基金會(huì)則充分發(fā)揮公募基金會(huì)的優(yōu)勢(shì)，在公園日常管理、生態(tài)保護(hù)和科普教育中充分利用自籌經(jīng)費(fèi)，節(jié)約、補(bǔ)充政府資金投入。
“雖然政府有一定的保護(hù)能力和措施，但我們也應(yīng)明確民間力量參與保護(hù)工作的途徑和方式，因?yàn)橹灰揽空M(jìn)行保護(hù)，其監(jiān)督力度遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。”萬(wàn)捷表示，“在政府機(jī)構(gòu)的引導(dǎo)下，我們可以引進(jìn)民間組織來(lái)負(fù)責(zé)這些事情，但這些民間組織必須專(zhuān)業(yè)，必須有能力、有資質(zhì)，而且要定期對(duì)他們進(jìn)行考核，因?yàn)樯鷳B(tài)資源一旦被破壞就是不可逆的。另外，我們還應(yīng)積極發(fā)動(dòng)公眾參與，阿拉善SEE基金會(huì)發(fā)起的‘任鳥(niǎo)飛’項(xiàng)目以瀕危水鳥(niǎo)為切入口，讓公眾找到了具體的參與點(diǎn)，因而大家的參與度還是比較高的。我們也希望以各種形式讓大家參與到濕地保護(hù)事業(yè)中，進(jìn)而形成全社會(huì)共同保護(hù)濱海濕地的氛圍。”
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