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2017-07-18 來(lái)源 :公益時(shí)報(bào)??作者 :
本屆政府在2013年制定了到2020年消除貧困的目標(biāo)，這是自政府推動(dòng)扶貧工作幾十年來(lái)決心最大、資金資源投入也是最大的扶貧行動(dòng)，其力度前所未有。
在筆者看來(lái)，精準(zhǔn)扶貧的關(guān)鍵不僅要明確誰(shuí)是貧困人口，更主要的在于投入的扶貧資源在“最后一公里”之內(nèi)如何能轉(zhuǎn)變成貧困人口可持續(xù)的脫貧資源。因此，在解決扶貧“最后一公里”問(wèn)題時(shí)，需要專(zhuān)業(yè)性組織和人力資源與貧困人口一起創(chuàng)新。
中國(guó)公益組織一直都把扶貧救助作為其主要工作內(nèi)容，也在這一公里之內(nèi)積累了豐富經(jīng)驗(yàn)。但是，盡管中央政府反復(fù)號(hào)召鼓勵(lì)公益組織參與精準(zhǔn)扶貧，與汶川大地震及其他災(zāi)害出現(xiàn)時(shí)公益組織集體性介入不同，在當(dāng)前大規(guī)模的精準(zhǔn)扶貧實(shí)踐中卻很難見(jiàn)到體量已經(jīng)非常龐大的公益組織集體性和系統(tǒng)性地參與。
這是為什么?
公益組織在扶貧這一民生領(lǐng)域中的集體性缺位，一方面會(huì)加大政府組織資源供給的壓力，即使政府部門(mén)在行政指令下可以投入大量的人力資源，但是精準(zhǔn)扶貧“最后一公里”工作仍是一個(gè)專(zhuān)業(yè)性很強(qiáng)的社會(huì)工作，需要有長(zhǎng)期的發(fā)展工作經(jīng)驗(yàn)。政府各職能部門(mén)都有自己的業(yè)務(wù)工作，所派出的人員并非都能勝任這個(gè)任務(wù)。同時(shí)，各級(jí)地方政府經(jīng)歷機(jī)構(gòu)改革之后，其本身人力資源已經(jīng)非常緊張，也無(wú)法滿(mǎn)足扶貧一線(xiàn)對(duì)組織和人力資源的需求。
另一方面，公益組織在精準(zhǔn)扶貧中集體性缺位，也使得公益組織失去了系統(tǒng)性和集體性鍛煉自己如何解決貧困問(wèn)題的機(jī)會(huì)，特別是失去了在這個(gè)場(chǎng)景中構(gòu)建政府—公益組織關(guān)系的機(jī)會(huì)。應(yīng)該說(shuō)，公益組織在精準(zhǔn)扶貧中大規(guī)模的缺位，無(wú)論對(duì)于政府，對(duì)于公益組織還是貧困人口都是很大的損失。那么，究竟為什么會(huì)出現(xiàn)這一缺位呢?
制度性資源供給不足
其實(shí)，對(duì)于公益組織參與扶貧，政府一直是鼓勵(lì)和支持的。
筆者發(fā)現(xiàn)，在近十余年扶貧開(kāi)發(fā)相關(guān)政策文件中都有明確條文，而且政府在其機(jī)構(gòu)設(shè)置中均有協(xié)調(diào)社會(huì)扶貧的專(zhuān)門(mén)功能。除了扶貧部門(mén)直接相關(guān)的扶貧工作以外，政府將社會(huì)參與扶貧的各個(gè)方面都列為社會(huì)扶貧范疇。
但是，與企業(yè)和實(shí)際上來(lái)自于政府的各種事業(yè)單位以及一部分資助型基金會(huì)不同的是，大多數(shù)公益組織本身沒(méi)有財(cái)政資源，他們的活動(dòng)依靠籌款。也就是說(shuō)，如果沒(méi)有來(lái)自政府和資助性的資源供給，大部分行動(dòng)型的公益組織就無(wú)法參與到當(dāng)前的精準(zhǔn)扶貧中來(lái)。
雖然政府一直在推動(dòng)政府購(gòu)買(mǎi)社會(huì)服務(wù)工作，但是，筆者至今未看到將扶貧項(xiàng)目作為購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的實(shí)踐。一方面，政府大力支持公益組織自籌資源參與精準(zhǔn)扶貧，這就如同政府大力支持企業(yè)參與扶貧一樣，但其制度設(shè)計(jì)的前提是企業(yè)和公益組織投入自身資源，問(wèn)題是具有這種能力的公益組織不多;另一方面，大量公益組織由于缺乏相應(yīng)資源供給，也就不能貢獻(xiàn)他們的經(jīng)驗(yàn)、人力與技術(shù)。雖然政府對(duì)于各種到達(dá)貧困地區(qū)的資源進(jìn)行了有力整合，但是資源管理仍趨碎片化，仍需要按照財(cái)政和信貸資金管理的渠道及路徑由政府實(shí)施。
比如，到達(dá)貧困村的建設(shè)項(xiàng)目需要按照招標(biāo)采購(gòu)程序展開(kāi)，公益組織無(wú)法進(jìn)入這個(gè)軌道。2005年國(guó)務(wù)院扶貧辦和亞洲開(kāi)發(fā)銀行實(shí)施了非政府組織參與扶貧的試點(diǎn)。在該試點(diǎn)中，政府嘗試將資金通過(guò)招標(biāo)形式由非政府組織實(shí)施，并劃撥一部分人員費(fèi)用。據(jù)稱(chēng)試點(diǎn)3年取得了很好的效果。
但是，這樣的政策實(shí)驗(yàn)并未能推廣應(yīng)用，其主要原因在于財(cái)政扶貧資金在管理上無(wú)法向公益組織開(kāi)放，其他部門(mén)管理的資金也沒(méi)辦法由公益組織來(lái)執(zhí)行。
在筆者看來(lái)，到達(dá)貧困村里的小型基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目完全可以由公益組織組織農(nóng)戶(hù)一起實(shí)施，但現(xiàn)行項(xiàng)目管理要求只有具備相關(guān)資質(zhì)的公司才可參與招標(biāo)，中標(biāo)后方可實(shí)施。于是，扶貧項(xiàng)目變成了外來(lái)人員在貧困村建設(shè)、村民旁觀(guān)的項(xiàng)目，而且外來(lái)的公司和工人只做貧困村建設(shè)項(xiàng)目，他們并不關(guān)心扶貧的工作。
筆者認(rèn)為，公益組織完全可以在聘請(qǐng)技術(shù)人員確保質(zhì)量的同時(shí)，動(dòng)員農(nóng)民參加項(xiàng)目，這一方面可以增加農(nóng)民收入，另一方面也可大大降低成本。重要的是，公益組織通過(guò)這種形式進(jìn)入到扶貧“最后一公里”，和農(nóng)民一起開(kāi)展扶貧工作。
除了制度性資源供給不足之外，政府對(duì)于扶貧工作的技術(shù)難度也存在認(rèn)識(shí)不足。
政府認(rèn)為只要有幫扶單位，有駐村干部，“最后一公里”之內(nèi)的工作就可以解決。實(shí)際上，進(jìn)入貧困村所面對(duì)的是一個(gè)復(fù)雜的社會(huì)系統(tǒng)，需要具有社會(huì)工作等專(zhuān)業(yè)經(jīng)驗(yàn)和知識(shí)的專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)才能從事這樣的工作。大多數(shù)公益組織本身就是以社會(huì)工作為主的機(jī)構(gòu)，從業(yè)人員大多都是經(jīng)過(guò)培訓(xùn)的專(zhuān)業(yè)社工，是從事扶貧工作理想的組織和人力資源庫(kù)。但是，在現(xiàn)行扶貧管理體制之下，這樣的資源卻被忽視。不少政府工作人員既不能滿(mǎn)足在貧困村展開(kāi)工作的需要，也加劇了政府部門(mén)人員緊張局面，甚至導(dǎo)致了在人員派出方面的形式主義。即便政府加大對(duì)幫扶和派出工作監(jiān)督，仍無(wú)法從根本上解決這個(gè)問(wèn)題。
實(shí)際上，制度性資源供給不足不僅影響了社會(huì)資源參與扶貧的力度，也影響了由于在“最后一公里”之內(nèi)缺乏有效的專(zhuān)業(yè)組織和人力資源導(dǎo)致的扶貧資源使用的效果。行政性的運(yùn)動(dòng)式組織和人力資源配置可以解決資源的傳遞，但無(wú)法確保資源的使用效率。
同時(shí)，這種制度性資源供給不足，還會(huì)由于大量的公益組織本身不能實(shí)現(xiàn)集體性和系統(tǒng)性的參與，進(jìn)而導(dǎo)致這些公益資源無(wú)法系統(tǒng)性融入政府的民生行動(dòng)中，更不利于這些公益組織培養(yǎng)從事基層工作的能力。
精準(zhǔn)扶貧是國(guó)家踐行現(xiàn)代治理最好的場(chǎng)域之一，也是培育政府和公益組織良性關(guān)系的理想領(lǐng)域之一。只要政府能夠認(rèn)識(shí)到公益組織的潛力并在制度供給上予以改革，公益組織完全可以在精準(zhǔn)扶貧中發(fā)揮更大的作用。
公共預(yù)算應(yīng)給公益組織留空間
中國(guó)公益組織的迅速成長(zhǎng)，是過(guò)去三十多年轉(zhuǎn)型變化的重要內(nèi)容。
公益組織已成為了中國(guó)社會(huì)治理和社會(huì)服務(wù)的重要力量之一。政府支持和鼓勵(lì)公益組織參與社會(huì)治理和從事社會(huì)服務(wù)，新的慈善法也界定了社會(huì)公益組織的行為規(guī)范。
如何將日益龐大的公益部門(mén)有機(jī)融合到中國(guó)發(fā)展大潮中，是中國(guó)社會(huì)穩(wěn)定發(fā)展的重要方面。近十多年以來(lái)公益組織發(fā)展迅速，同時(shí)這些組織也動(dòng)員了巨大的民間資源。依托民間資源依然是公益組織發(fā)展的基本機(jī)制，也是政府樂(lè)意支持公益組織發(fā)展的基礎(chǔ)。
隨著財(cái)政體制逐漸向著真正意義上的公共財(cái)政，公共預(yù)算應(yīng)該考慮公益組織的發(fā)展需求，特別是在民生領(lǐng)域的公共投入需要考慮給公益部門(mén)留有參與的空間。
政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)已經(jīng)在很多地方開(kāi)始實(shí)施，但是政府需要系統(tǒng)考慮公益組織如何能夠成為執(zhí)行落實(shí)社會(huì)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略的重要力量。扶貧、社會(huì)救助及環(huán)境保護(hù)等領(lǐng)域是公益組織具有優(yōu)勢(shì)的領(lǐng)域。向公益組織開(kāi)放這些領(lǐng)域，可以很好地利用公益資源，實(shí)現(xiàn)公共資源高效化。
在筆者看來(lái)，從制度層面支持公益組織參與社會(huì)治理，是在多元化社會(huì)構(gòu)建和諧社會(huì)關(guān)系的重要內(nèi)容，這一點(diǎn)應(yīng)該引起政府的關(guān)注。
公益組織亟須系統(tǒng)性能力建設(shè)
在過(guò)去幾十年中，公益組織一直直接或者間接地參與相關(guān)扶貧行動(dòng)，如希望工程就是教育扶貧領(lǐng)域最成功的案例。與當(dāng)年的希望工程和最近幾年的營(yíng)養(yǎng)午餐等公益扶貧創(chuàng)新相比，在解決系統(tǒng)性貧困的行動(dòng)中，卻很少見(jiàn)到積極參與的公益組織。
大量公益組織的扶貧行動(dòng)仍然集中在各種救助性的行動(dòng)，很少見(jiàn)到系統(tǒng)性的方案，即使有創(chuàng)新實(shí)踐也只停留在很小的范圍中。依筆者所見(jiàn)，造成這一局面的原因，有來(lái)自于制度層面的問(wèn)題，但也折射出中國(guó)公益領(lǐng)域發(fā)展的結(jié)構(gòu)性問(wèn)題。
首先，中國(guó)公益組織從某種程度上承吸了國(guó)際上“邊緣社會(huì)功能”的特性。當(dāng)社會(huì)主體性問(wèn)題由政府和市場(chǎng)擔(dān)待起來(lái)之后，社會(huì)一般會(huì)作為一個(gè)平衡力量去關(guān)注那些政府和市場(chǎng)治理關(guān)乎不到的其他問(wèn)題，從而形成了社會(huì)問(wèn)題解決的邊緣-中心的結(jié)構(gòu)關(guān)系。這樣的結(jié)構(gòu)關(guān)系造成了公益組織的碎片化和功能的非系統(tǒng)化。
值得注意的是，中國(guó)公益組織一直處于中產(chǎn)階層的文化價(jià)值和資本邏輯之間的漩渦中，其文化偏好和文化符號(hào)停留在公益圈中，很難在不同階層之間流動(dòng)，其碎片狀的經(jīng)驗(yàn)很難整合到國(guó)家的主流發(fā)展行動(dòng)中。
近年來(lái)，有學(xué)者試圖從中國(guó)傳統(tǒng)文化中找線(xiàn)索，但是如何將傳統(tǒng)的慈善思想和現(xiàn)代公益思想，轉(zhuǎn)變成中國(guó)現(xiàn)代的公益思想依然有待探索。
在持續(xù)性的“邊緣性社會(huì)功能”的影響下，公益組織一方面發(fā)育出了社會(huì)問(wèn)題的“邊緣”視角，在這個(gè)視角下的確也發(fā)育出了很多解決社會(huì)問(wèn)題的創(chuàng)新，但是也失去了發(fā)育集體性和系統(tǒng)性介入解決主流社會(huì)問(wèn)題的能力。
過(guò)去，公益組織雖然積累了豐富的社會(huì)救助和社會(huì)治理經(jīng)驗(yàn)，但是這些經(jīng)驗(yàn)多為碎片狀的。精準(zhǔn)扶貧無(wú)論從貧困人口的識(shí)別，還是貧困人口的需求以及如何解決他們的問(wèn)題等方面都需要系統(tǒng)性的知識(shí)體系作支撐，大多數(shù)公益組織尚不具備這個(gè)知識(shí)體系。綜上所述，中國(guó)公益組織在精準(zhǔn)扶貧中出現(xiàn)集體性缺位，實(shí)際上也一定程度地反映了其系統(tǒng)性參與這一重要社會(huì)行動(dòng)的能力不足。
(據(jù)《南方周末》)
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