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2014-05-14 來源 :公益時報??作者 : 張木蘭
編者按
慈善法被大家調(diào)侃為“難產(chǎn)近十年”，終于在2014年迎來了一個重要的轉(zhuǎn)折點——全國人大內(nèi)務(wù)司法委員會已經(jīng)為慈善法出臺定出了時間表，計劃在今年底之前制定出了一套成熟的方案來向社會公開。
5月8日下午，北師大中國公益研究院院長王振耀主持了“慈善法定位”研討會，會上幾位歷經(jīng)慈善法從草案到重擬草案的專家學(xué)者，暢談了自己的觀點。在此，《公益時報》加以梳理以饗讀者。
5月8日，在北京師范大學(xué)中國公益研究院舉辦的“慈善法定位”研討會上，院長王振耀透露，全國人民代表大會內(nèi)務(wù)司法委員會為慈善法出臺制訂了時間表，年底將有成熟草案公布。王表示，如果立法過程順利，慈善法有望明年通過。
這是關(guān)于慈善法出臺的第N次預(yù)測。
2005年，民政部提出了慈善法立法建議，成立了專門的法律起草小組，正式啟動了慈善法的起草工作。參與專家討論環(huán)節(jié)的樂觀者認(rèn)為該法案當(dāng)年即可出臺。
2006年，民政部拿出草案，慈善法進入立法程序。2007年初，民政部發(fā)布《2006年中國民政事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計公報》表示，慈善法草案已起草完畢。慈善法在2006年“兩會”期間被列入了國務(wù)院2006年的立法工作和2007年全國人大常委會的審議安排。
在2007年正式公布的全國人大立法和監(jiān)督計劃中，慈善法并不在其列。這意味著十屆全國人大將無法完成慈善立法的任務(wù)，慈善法將推至下一屆全國人大來制定。
在我國現(xiàn)有的立法程序中，慈善法的出臺首先需要民政部受國務(wù)院委托起草草案，然后報送國務(wù)院法制辦修改審定，再提交國務(wù)院常務(wù)會議，通過后再報送全國人大，也就是立法機關(guān)。
2008年，慈善法被列入十一屆全國人大常委會立法規(guī)劃和國務(wù)院2008年立法工作計劃。在《全國人大內(nèi)務(wù)司法委員會關(guān)于第十一屆全國人民代表大會第一次會議主席團交付審議的代表提出的議案審議結(jié)果的報告》寫到：在今年5·12汶川大地震后開展的抗震救災(zāi)和恢復(fù)重建活動中，慈善力量發(fā)揮了重要作用，社會各界也提出了不少完善慈善立法的建議。建議國務(wù)院在慈善立法過程中，注意妥善處理與現(xiàn)行公益事業(yè)捐贈法的關(guān)系，統(tǒng)籌研究慈善事業(yè)立法相關(guān)問題。
“統(tǒng)籌”的工作舉步維艱。中國社會科學(xué)院社會政策研究中心副主任楊團坦言：慈善法出臺一再推遲是各界對慈善問題的看法還存在很多分歧和爭論。
2009年，在全國人大常委會立法工作計劃中，“慈善事業(yè)法”被列為預(yù)備項目之一，按照安排，該法將視情況在2009年或者以后年度安排全國人大常委會審議。這一年，由民政部起草的慈善法草案遞交國務(wù)院法制辦，但其后幾年時間均未提交全國人大。
慈善法再次被擱置。
直至2013年11月，慈善法被列入十二屆全國人大常委會立法規(guī)劃，并最終確定由全國人大內(nèi)司委牽頭起草。這并非意味著慈善法出臺只差一步要走，而是意味著開始新一輪立法程序。
2014年2月24日，全國人大內(nèi)務(wù)司法委員會召開慈善事業(yè)立法領(lǐng)導(dǎo)小組第一次全體會議，列出了立法時間表和路線圖。
全國人大常委會委員、中華慈善總會副會長、中國人民大學(xué)教授鄭功成曾介紹：根據(jù)初步計劃，今年的主要工作任務(wù)是開展廣泛調(diào)研，召開專題會議，在充分調(diào)研與聽取各方意見的基礎(chǔ)上，借鑒國外慈善事業(yè)發(fā)展的經(jīng)驗，爭取在年底形成正式的法律草案稿。
鄭說，2014年是法律草案起草年，但還不可能提交全國人大常委會審議。如果進展順利，預(yù)計2015年上半年可以提交審議，即進入正式立法程序。此次明確由全國人大牽頭承擔(dān)法律草案起草任務(wù)，并有了初步的時間表與路線圖，是我國慈善事業(yè)法制建設(shè)的一大進展。
王振耀強調(diào)：此次草案起草是在非常開放的狀態(tài)下進行，有幾個學(xué)者已經(jīng)分別提出了一些建議稿送到了起草組，起草組也進行了各種各樣的調(diào)研活動，在聽取意見。王說，這一次的慈善立法，是國家治理體系現(xiàn)代化的重要表現(xiàn)，國家的立法進入了一個非常開放的時代。
而針對此次草案涉及到的內(nèi)容，楊團表示，此次慈善法立法應(yīng)該解決慈善資源誰來籌集、善款誰來分配、慈善組織誰來管理、慈善行為誰來規(guī)范等四個問題。
眾說慈善法
北師大中國公益研究院院長
王振耀：需開設(shè)更為積極的立法途徑
我覺得慈善立法是國家治理體系現(xiàn)代化的重要表現(xiàn)，我們說政治體制改革，但大家都說得太高了抓不著，但慈善立法就是我們現(xiàn)代慈善立法開始進入了一個非?，F(xiàn)代、非常開放的方式，這樣一個勢頭對推動中國慈善事業(yè)的發(fā)展將會帶來好消息。在這樣一個形勢下，我們學(xué)者、專家如何呼應(yīng)、如何推動，如何和政府的立法形成一種密切的配合，是我們要思考的。我們不是停留在外邊，不能僅僅是批評，要和政府的立法能夠形成一種積極的互動。
中國慈善立法成就巨大、挑戰(zhàn)嚴(yán)重，也有現(xiàn)實的路徑選擇。2005年以來，中國慈善事業(yè)正在取得快速進步，財富的洪流需要開放慈善的大道，而立法滯后及由此造成的統(tǒng)一管理欠缺已經(jīng)成為十分突出的矛盾。經(jīng)過初略估算，我國每年少得捐贈至少1000億元，少得的就業(yè)崗位至少500萬，少得志愿服務(wù)至少2億人。而中國慈善立法工作開展了八年而慈善法仍未出臺，造成了中國現(xiàn)有慈善相關(guān)法律體系雖然內(nèi)容豐富但結(jié)構(gòu)不均衡的局面，因此，中國需要開創(chuàng)更為積極的慈善立法途徑。
一點建議，是開放立法進程、加強社會參與;完善中央慈善管理體制，建立全國人大慈善工作委員會和國務(wù)院國家慈善委員會;支持慈善立法試點和地方立法創(chuàng)新等。慈善立法需要新的路線圖。需要啟動全國人大的慈善立法功能;慈善事業(yè)具有很強的社會性，只有全國人大介入立法過程，才能夠促成慈善立法的重大進展;慈善立法是重大的社會改革，需要凝聚社會共識，只有盡早由全國人大主導(dǎo)，才能夠產(chǎn)生積極的社會影響力。
中國社會科學(xué)院社會政策研究中心副主任
楊團：慈善法應(yīng)解決四個問題
慈善法應(yīng)該解決什么問題呢?最簡單地說，第一是慈善的資源由誰來籌集，第二是善款由誰來分配，第三就是慈善組織由誰來治理，第四就是組織行為由誰來規(guī)范。目前在這四個方面政府的“手”都伸得很長，因此最重要的是理清政府和慈善之間的關(guān)系，讓政府的歸政府、民間的歸民間。未來政府若用慈善捐款來支付它本應(yīng)該用財政收入支付的社會福利費用，應(yīng)該劃為違法行為。
南都公益基金會理事長
徐永光：慈善姓“民”不姓“官”
希望慈善法明確兩個根本問題，第一個是慈善姓“民”不姓“官”，這個要非常明確，這個法要去推動民間慈善的發(fā)展和進步，而不是去捆綁和限制民間慈善。
中國不僅存在立法滯后的問題，還有法律或政策限制造成公益慈善事業(yè)停滯不前甚至規(guī)模萎縮的情況。這些限制性規(guī)定包括對基金會的投資收益開征企業(yè)所得稅、慈善行業(yè)人員工資超過當(dāng)?shù)仄骄べY的兩倍就要被取消免稅資格等。
第三產(chǎn)業(yè)每安排一個人就業(yè)，對應(yīng)的增加值是8萬元，但是社會組織一個人就業(yè)對應(yīng)的增加值只有0.85萬元。中國慈善立法有很多地方要改進，尤其對民辦非企業(yè)這類組織形式，若按照社會企業(yè)的思路來進行“民非”體制改革，預(yù)期能撬動數(shù)以10萬億計的社會投資進入養(yǎng)老、教育、醫(yī)療衛(wèi)生、科技服務(wù)、文化、體育、殘疾人、兒童、婦女、社區(qū)服務(wù)、扶貧開發(fā)、環(huán)境保護、有機農(nóng)業(yè)等產(chǎn)業(yè)，滿足社會多層次需求。
北師大中國公益研究院院長助理兼研究部主任
章高榮：慈善法是基本法
我們現(xiàn)有國家法律對慈善的定義主要來自兩個部分：《公益事業(yè)捐贈法》中的慈善定義和地方慈善法的定義。慈善法如何定位，我認(rèn)為這是一個基本法，不是促進法或者覆蓋法，我們還要包含一些促進法的元素，這樣在這個階段更好地推動發(fā)展。在整個慈善行業(yè)需要有競爭性的元素，公募權(quán)應(yīng)不應(yīng)該放開，這些是慈善立法組織前提性條件。慈善法也應(yīng)當(dāng)要管理信息公開的問題，這也是對當(dāng)前熱點事件的回應(yīng)。
延伸閱讀
慈善法的他國歷程
慈善事業(yè)具有法制化特征，所謂法制化亦即現(xiàn)代慈善事業(yè)的運行普遍通過完善的慈善法制予以保障。慈善法對于慈善事業(yè)具有重要的意義，可以說發(fā)達的慈善事業(yè)必然需要完善的慈善法制保障，完善的慈善法制又促進了慈善事業(yè)的發(fā)展，對此我們可以再次將目光投向慈善事業(yè)發(fā)達的英國和美國尋找例證。
先就英國而言，其不僅是世界上慈善事業(yè)最早形成和發(fā)展的國家，其慈善法的歷史也最為悠久，這可以追溯到公認(rèn)最早的慈善法——英國1601年《慈善用益法》。而近400年的發(fā)展使得英國的慈善立法成為集中立法模式的典型代表，其2011年制定的《慈善法2011》即是其發(fā)展的集大成者，該法對于慈善事業(yè)有關(guān)的諸多方面進行了詳盡的規(guī)定，而這種立法模式也對諸如澳大利亞、加拿大、愛爾蘭和新加坡等國家的慈善法制建構(gòu)產(chǎn)生了巨大的影響，這些國家相繼仿照英國的立法制定了自身的慈善法。
就美國而言，作為現(xiàn)今慈善事業(yè)最為發(fā)達、規(guī)模最為龐大的國家，美國的慈善立法并未簡單地模仿英國，而是通過聯(lián)邦(主要針對慈善組織)和州(主要針對慈善行為)的分散立法，構(gòu)建了獨具特色的慈善立法體系;同時，美國最高法院通過一系列的判例彌補了分散立法的欠缺，這種相對分散又多樣化的法律淵源使得美國慈善法更具有靈活性，并很好地維護和促進了慈善事業(yè)的發(fā)展。由此可以說，現(xiàn)代慈善事業(yè)不僅具有專業(yè)化的特征，其發(fā)展必然離不開完善、合理的慈善法制之保障。
慈善法的制定是近年來我國慈善法制建設(shè)與完善的標(biāo)志性事件，該法以“慈善事業(yè)”為名，預(yù)示了國家意圖以慈善事業(yè)整體為調(diào)整對象，那么究竟什么是“慈善事業(yè)”?
如若將“慈善行為”與“慈善事業(yè)”這兩個概念予以對比分析，可以發(fā)現(xiàn)以下事實，即：慈善行為作為一種幫助弱勢群體的行為，可謂自古即有，而“慈善事業(yè)”則并非如此，這是因為慈善行為可以由公民個人偶然地開展，但“事業(yè)”則依賴于眾多公民長期專門地從事，慈善事業(yè)同樣如此。事實上，在此意義上，慈善事業(yè)可以理解為在特定國度或者區(qū)域內(nèi)，公民以慈善為目的，通過成立專門的慈善組織等方式，實施慈善行為之活動。
現(xiàn)代意義上的慈善事業(yè)出現(xiàn)于工業(yè)革命后的歐洲資本主義國家，究其原因在于：一方面，工業(yè)革命積累的社會財富為人們專門從事慈善事業(yè)提供了客觀條件;另一方面，各國制定的慈善法對公民慈善權(quán)利的保護構(gòu)成了慈善事業(yè)的主觀條件。由此，可以說慈善事業(yè)具有了兩個特征：專業(yè)化特征和法制化特征。
(本文作者為浙江工業(yè)大學(xué)法學(xué)院副教授呂鑫)
全國人大常委、中華慈善總會副會長鄭功成：
慈善立法需要解決什么問題?
盡管慈善事業(yè)立法已經(jīng)具備相應(yīng)的基礎(chǔ)，但要制定一部較好的法律還存在著一些現(xiàn)實困難。一是對慈善事業(yè)與慈善組織的定位還存在著分歧;二是在引進國際慈善規(guī)則與尊重中國國情之間如何協(xié)調(diào)是一個難點;三是與其他立法的關(guān)系如何處理，如現(xiàn)行的《中華人民共和國公益事業(yè)捐贈法》，還有開始修訂的《中華人民共和國紅十字會法》等;四是財稅政策如何落實，如果沒有可操作性，即使法律作出了原則規(guī)范也不可能真正起到應(yīng)有的作用。因此，立法雖有基礎(chǔ)，但要制定一部有質(zhì)量的慈善事業(yè)法卻不容易，尤其是在一些重大問題還存在著較大分歧的情況下，特別需要理性討論，所以這部法律的起草與制定，醞釀的過程也會比較長。
慈善事業(yè)立法需要解決的關(guān)鍵問題，我個人認(rèn)為應(yīng)當(dāng)包括如下幾個方面：一是慈善事業(yè)的法律界定，對哪些社會事業(yè)可以納入慈善事業(yè)并享受相應(yīng)的政策優(yōu)惠，應(yīng)當(dāng)有清晰的界定。
二是慈善組織的法律地位和運行規(guī)范，需要確立其獨立法人地位以及基本的行為規(guī)范，為慈善組織的成立及運行提供法律依據(jù)。取消慈善組織的主管機構(gòu)的現(xiàn)行規(guī)定無疑是讓慈善組織回歸民間或社會并確保其獨立法人地位的必要條件，但取消主管機構(gòu)并不意味著放任自由，而是需要由法律來進行規(guī)范，讓其運行在法定的規(guī)范軌道上。
三是慈善事業(yè)的監(jiān)管機制，包括行政、司法與社會監(jiān)督機構(gòu)都需要通過立法來加以明確。例如，政府職能部門如何監(jiān)管需要法律授權(quán)，司法機關(guān)糾察并裁判慈善組織或非法募捐行為等需要相應(yīng)的法律依據(jù)，而社會監(jiān)督的前提是慈善組織必須有相應(yīng)的信息披露，但到底披露哪些信息也應(yīng)當(dāng)有相應(yīng)的法律規(guī)范。
四是對慈善事業(yè)給予相應(yīng)的財政稅收政策支持是各國的通例，但同樣必須有法可依。如免稅范圍、免稅額度、免稅程序等。
五是關(guān)注新情況及需要做出相應(yīng)的反應(yīng)。例如，網(wǎng)絡(luò)慈善活動如何規(guī)范，股權(quán)捐贈、不動產(chǎn)捐贈等如何規(guī)范，非慈善組織的募捐行為如何處置等等，這些伴隨時代發(fā)展而出現(xiàn)的新事物均需要做出法律回應(yīng)。
六是法律責(zé)任，即慈善組織、捐贈者、受助者乃至監(jiān)管機構(gòu)的責(zé)任是什么，對自己的行為應(yīng)當(dāng)承擔(dān)什么樣的法律后果，以及對非法募捐、欺詐性捐贈等違法行為的處置，均應(yīng)有相應(yīng)的法律條文進行規(guī)范。
多年來我一直認(rèn)為，慈善事業(yè)建立在社會捐獻基礎(chǔ)上，是用公眾的資源做公益的事情，如果沒有良好的法治環(huán)境，必然在現(xiàn)實中被扭曲，并衍生出諸多社會問題。我國慈善事業(yè)發(fā)展進程中確實存在著一些問題，這些問題大多是缺乏法律規(guī)范所導(dǎo)致的，由此引發(fā)公眾的不信任，也將損害慈善事業(yè)的健康、持續(xù)發(fā)展。因此，亟須通過立法規(guī)范慈善行為，亟須通過法律規(guī)范來給公眾一個判斷的基本依據(jù)。
我個人認(rèn)為，慈善事業(yè)立法應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)出如下原則精神：公益原則、平等自愿原則、公開透明原則、嚴(yán)格自律與有效監(jiān)督原則。在國家立法機關(guān)已經(jīng)正式啟動慈善事業(yè)立法的條件下，除了起草機構(gòu)努力工作外，我認(rèn)為，還特別需要與政府主管部門加強協(xié)作配合，需要慈善組織、專家與公眾的主動參與討論。不過，我要強調(diào)的是，這種討論需要注入理性，不宜將慈善事業(yè)簡單地視為道德事業(yè)，而宜將其作為社會分工發(fā)達、多方參與社會治理的一種途徑。它必須植根中國的國情，又不能偏離現(xiàn)代慈善事業(yè)應(yīng)當(dāng)遵循的普遍規(guī)則。理性的討論將有助于達成共識。
(整理自《人民政協(xié)報》)
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