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2015-01-14 來源 :公益時報??作者 : 王勇
1月6日，最高人民法院舉行新聞發(fā)布會，發(fā)布《最高人民法院關于審理環(huán)境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》(以下簡稱《解釋》)?！督忉尅酚?014年12月8日由最高人民法院審判委員會第1631次會議通過，自2015年1月7日起施行。
與解釋配套的《最高人民法院、民政部、環(huán)境保護部關于貫徹實施環(huán)境民事公益訴訟制度的通知》(以下簡稱《通知》)同日發(fā)布，進一步明確了環(huán)境民事公益訴訟程序、受理條件、原告資格、辦理程序、賠償責任方式等內容。
“環(huán)境公益組織知道如何起訴，法院也能夠依據(jù)《解釋》辦理這類案件。”最高人民法院環(huán)境資源審判庭庭長鄭學林特別指出了《解釋》與《通知》出臺的意義。
跨行政區(qū)域訴訟不再難
原告資格是環(huán)境民事公益訴訟的核心問題。對于社會組織的原告資格，《解釋》第二條規(guī)定：“依照法律、法規(guī)的規(guī)定，在設區(qū)的市級以上人民政府民政部門登記的社會團體、民辦非企業(yè)單位以及基金會等，可以認定為環(huán)境保護法第五十八條規(guī)定的社會組織。”
《解釋》第四條規(guī)定：“社會組織章程確定的宗旨和主要業(yè)務范圍是維護社會公共利益，且從事環(huán)境保護公益活動的，可以認定為環(huán)境保護法第五十八條規(guī)定的‘專門從事環(huán)境保護公益活動’”
《解釋》第五條規(guī)定：“社會組織在提起訴訟前五年內未因從事業(yè)務活動違反法律、法規(guī)的規(guī)定受過行政、刑事處罰的，可以認定為環(huán)境保護法第五十八條規(guī)定的‘無違法記錄’。”
根據(jù)以上規(guī)定，社會組織提起環(huán)境公益訴訟的要求被進一步放寬。
首先，拓展了社會組織的范圍。據(jù)最高人民法院新聞發(fā)言人孫軍工介紹，根據(jù)現(xiàn)有行政法規(guī)，在民政部門登記的非營利性社會組織只有社會團體、民辦非企業(yè)單位以及基金會三種類型，但《解釋》沒有將社會組織限定在上述三種類型，而是保持了一定的開放性，今后如有新的行政法規(guī)或地方性法規(guī)拓展了社會組織的范圍，這些社會組織也可以依法提起環(huán)境民事公益訴訟。目的是使依法運行并且具備維護環(huán)境公共利益能力的社會組織能夠參與到環(huán)境民事公益訴訟中來。
其次，跨行政區(qū)域訴訟成為可能。鄭學林強調：“對于環(huán)保社會組織的地域活動范圍，《司法解釋》沒有做限定。也就是說，并非是在這個地方登記就只能在這個地方活動，而是可以在全國范圍內活動。”在北京朝陽區(qū)注冊的“自然之友”到福建南平中院去起訴就在1月1日得到立案。
再次，“無違法記錄”的要求得到了限定。根據(jù)《解釋》的第五條規(guī)定，孫軍工指出：“情節(jié)輕微的違規(guī)行為、社會組織成員以及法定代表人個人的違法行為不影響社會組織提起訴訟。”
700余家社會組織可提起環(huán)境公益訴訟
根據(jù)《環(huán)保法》及《解釋》的規(guī)定，民政部國家民間組織管理局副局長廖鴻推算符合條件的社會組織大體上700多個，約占生態(tài)環(huán)保類的社會組織的1/10。這些組織基本分布在野生動植物保護、水資源保護、濕地保護、江河湖泊海洋保護、沙漠化治理、環(huán)境污染治理、節(jié)能和清潔能源治理等方面。
為鼓勵引導和監(jiān)督這些社會組織參與環(huán)境公益訴訟，廖鴻表示民政部門將從三個方面來支持它們做好這項工作：一是引導社會組織加強能力建設。社會組織缺乏環(huán)境和法律方面的專業(yè)人才，另外在資金籌措和調查取證以及依法訴訟的能力方面有些不足。下一步要做好人才、技術、法律等方面的儲備，增強運用環(huán)境法律訴訟的能力。二是要加大政策支持力度，我們將配合相關部門優(yōu)化社會組織，特別是生態(tài)環(huán)境方面的社會組織發(fā)展環(huán)境，比如說加大政府購買服務力度，制定相應的稅收優(yōu)惠政策，另外制定相應的人才隊伍政策，同時完善相關配套政策。三是做好監(jiān)督管理工作，對少數(shù)通過環(huán)境民事公益訴訟牟利的社會組織，根據(jù)人民法院的司法建議，民政部門依法進行查處。
原告訴訟費用負擔被減輕
在訴訟資格之外，訴訟相關費用一直是經(jīng)費不足的環(huán)保社會組織參與環(huán)境公益訴訟的攔路虎。為解決這一問題，體現(xiàn)維護環(huán)境公共利益的公益性，《解釋》在《訴訟費用交納辦法》的框架內盡量減輕原告的訴訟費用負擔。在案件勝訴時，原告為該案支出的檢驗、鑒定費用，以及合理的律師費等費用應由被告承擔。
《解釋》第三十三條規(guī)定：“原告交納訴訟費用確有困難，依法申請緩交的，人民法院應予準許。敗訴或者部分敗訴的原告申請減交或者免交訴訟費用的，人民法院應當依照《訴訟費用交納辦法》的規(guī)定，視原告的經(jīng)濟狀況和案件的審理情況決定是否準許。”
《解釋》第二十二條規(guī)定：“原告請求被告承擔檢驗、鑒定費用，合理的律師費以及為訴訟支出的其他合理費用的，人民法院可以依法予以支持。”此外，對于應由原告負擔的評估鑒定等費用，還可以從生態(tài)環(huán)境修復費用以及服務功能損失賠償款項中予以支付，以鼓勵社會組織積極參與維護環(huán)境公共利益。
《解釋》第二十四條規(guī)定：“人民法院判決被告承擔的生態(tài)環(huán)境修復費用、生態(tài)環(huán)境受到損害至恢復原狀期間服務功能損失等款項，應當用于修復被損害的生態(tài)環(huán)境。其他環(huán)境民事公益訴訟中敗訴原告所需承擔的調查取證、專家咨詢、檢驗、鑒定等必要費用，可以酌情從上述款項中支付。”
在為社會組織解決費用方面的后顧之憂的同時，《解釋》同時強調了不得借公益訴訟牟利的原則?！督忉尅返谌臈l規(guī)定“社會組織有通過訴訟違法收受財物等牟取經(jīng)濟利益行為的，人民法院可以根據(jù)情節(jié)輕重依法收繳其非法所得、予以罰款;涉嫌犯罪的，依法移送有關機關處理。”
《通知》中同樣明確了“社會組織存在通過訴訟牟取經(jīng)濟利益情形的，人民法院應向其登記管理機關發(fā)送司法建議，由登記管理機關依法對其進行查處，查處結果應向社會公布并通報人民法院。”
環(huán)境司法與行政執(zhí)法聯(lián)動
在之前的環(huán)境公益訴訟中，社會組織與環(huán)保局等環(huán)境行政執(zhí)法部門之間的對話溝通并不暢通，成為影響立案、訴訟的一大難點。對此，《解釋》及《通知》對共同保障環(huán)境公益訴訟制度實施做出了規(guī)定。
據(jù)環(huán)境保護部政策法規(guī)司副司長別濤介紹，第一，在受理環(huán)節(jié)，法院一旦受理了NGO組織提起的環(huán)境公益訴訟，將按照程序通報給有監(jiān)督管理權的環(huán)保部門。環(huán)保部門獲得這個信息，要及時組織對NGO組織提起的這個訴訟涉及到的問題，有沒有行政違法，有沒有行政監(jiān)管不到位的問題，及時核查，并依法處理。處理的結果要及時反饋給受理公益訴訟案件的人民法院。這是第一步。
第二，在證據(jù)環(huán)節(jié)提供協(xié)助支持。人民法院審理這一類環(huán)境公益訴訟的案件，必然會涉及到環(huán)保監(jiān)管過程中環(huán)評審批、驗收、排污申報登記、排污許可證發(fā)放等信息。人民法院可以向環(huán)保部門調取相關證據(jù)，環(huán)保部門有責任、有義務及時向人民法院提供相關證據(jù)，以支持人民法院正常審理環(huán)境公益訴訟案件。
第三，對和解協(xié)議內容監(jiān)督。既然是民事公益訴訟，社會組織和被告的污染企業(yè)有可能達成和解協(xié)議。為了保證這個協(xié)議不損害公共利益，對協(xié)議的內容，環(huán)保部門可以按程序提出意見。如果對NGO組織和被告的企業(yè)之間達成的協(xié)議內容確實有異議的，環(huán)保部門可以向人民法院及時提出不同的意見，人民法院將依法進行審查和處理。
第四，生態(tài)環(huán)境的修復規(guī)定了環(huán)保部門參與的機制。人民法院可以商請環(huán)保部門共同組織修復生態(tài)環(huán)境。
探索生態(tài)環(huán)境修復費用使用規(guī)則
根據(jù)《解釋》的規(guī)定，對污染環(huán)境、破壞生態(tài)，已經(jīng)損害社會公共利益或者具有損害社會公共利益重大風險的行為，原告可以請求被告承擔停止侵害、排除妨礙、消除危險、恢復原狀、賠償損失、賠禮道歉等民事責任。
而原告勝訴后，人民法院判決被告承擔的生態(tài)環(huán)境修復費用、生態(tài)環(huán)境受到損害至恢復原狀期間服務功能損失等款項將由誰，又應該怎樣使用呢?
《解釋》規(guī)定應當用于修復被損害的生態(tài)環(huán)境。其他環(huán)境民事公益訴訟中敗訴原告所需承擔的調查取證、專家咨詢、檢驗、鑒定等必要費用，可以酌情從上述款項中支付。
?？顚Ｓ玫脑瓌t性規(guī)定如何落到實處呢?
鄭學林介紹了貴州、貴陽、無錫等地的一些實踐探索。
2007年貴州省貴陽市成立了我國第一個環(huán)境保護專門審判機構清鎮(zhèn)法庭，設立了生態(tài)修復基金專戶和生態(tài)文明建設基金。法院判決的錢打到這個基金或者是專戶里，并保證該筆資金專款專用。
昆明設立了環(huán)境民事公益訴訟救濟專項基金。
無錫市設立了財政專戶，法院判決的錢打到這個財政專戶里，專門用于環(huán)境修復，原告起訴時訴訟費用如果交納困難的話也可以從上述專戶中支出。
此外，鄭學林還強調，普通民事執(zhí)行是權利人必須向法院申請執(zhí)行，但環(huán)境公益訴訟的執(zhí)行，是法院主動依職權，由審判庭移送到執(zhí)行庭執(zhí)行。法院對于環(huán)境民事公益訴訟案件不能一判了之，對于環(huán)境修復費用和服務功能損失等款項的使用，還要有跟蹤和監(jiān)督的職責。
私益訴訟可搭公益訴訟“便車”
因同一污染環(huán)境、破壞生態(tài)行為提起的環(huán)境民事公益訴訟與私益訴訟在訴訟目的、訴訟請求上存在區(qū)別，但在審理對象、案件事實認定等方面又存在緊密聯(lián)系，所以《解釋》指出同一污染環(huán)境行為的私益訴訟可搭公益訴訟“便車”。
《解釋》第二十九條規(guī)定：“法律規(guī)定的機關和社會組織提起環(huán)境民事公益訴訟的，不影響因同一污染環(huán)境、破壞生態(tài)行為受到人身、財產(chǎn)損害的公民、法人和其他組織依據(jù)民事訴訟法第一百一十九條的規(guī)定提起訴訟。”
為了提高私益訴訟的審判效率同時防止做出相互矛盾的裁判，還應允許私益訴訟原告“搭便車”，即環(huán)境民事公益訴訟生效判決的認定有利于私益訴訟原告的，其可以在私益訴訟中主張適用?！督忉尅返谌畻l第二款規(guī)定：“對于環(huán)境民事公益訴訟生效裁判就被告是否存在法律規(guī)定的不承擔責任或者減輕責任的情形、行為與損害之間是否存在因果關系、被告承擔責任的大小等所作的認定，因同一污染環(huán)境、破壞生態(tài)行為依據(jù)民事訴訟法第一百一十九條規(guī)定提起訴訟的原告主張適用的，人民法院應予支持，但被告有相反證據(jù)足以推翻的除外。被告主張直接適用對其有利的認定的，人民法院不予支持，被告仍應舉證證明。”
■ 本報記者 王勇
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