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2016-03-03 來源 :公益時報??作者 : 高文興 王會賢
2015年2月4日，江蘇徐州銅山區(qū)人民法院判決撤銷小玲(化名)父母的監(jiān)護權，以采取家庭寄養(yǎng)、自愿助養(yǎng)的方式安置了小玲以后的生活。這是《關于依法處理監(jiān)護人侵害未成年人權益行為若干問題的意見》頒布后全國首例由民政部門申請撤銷監(jiān)護人資格的案件，我國第一次真正行使了兒童保護的“托底”責任。
2016年2月4日，國務院印發(fā)了《關于加強農村留守兒童關愛保護工作的意見》，同時，要求民政部會同有關部門，在今年上半年開展一次全面的農村留守兒童摸底排查。很快，民政部于近日在社會事務司下設立未成年人(留守兒童)保護處。
回顧兒童保護領域過去的365天，我們無法回避“最悲傷作文”、“畢節(jié)留守兒童自殺”、“百色助學網女童性侵事件”這些灰色的字眼，但也寄希望今年伊始的系列舉措能讓我們盡快迎來我國兒童保護和兒童福利體系建設的轉折點。
無法忘卻的幾道傷痕
飄飄家住云南省昭通市巧家縣馬樹鎮(zhèn)小河塘村，和爺爺奶奶、曾祖母一起生活。飄飄的爸爸在浙江打零工，媽媽在她3歲的時候改嫁他鄉(xiāng)。
2015年2月4日9時30分，一件史無前例的案件在江蘇省徐州市銅山區(qū)人民法院開庭審理——銅山區(qū)民政局在當事女童小玲(化名)身受生父侵害、其母又未盡撫養(yǎng)義務的情況下，向法院申請撤銷其父母監(jiān)護權。經審理，法院依法指定銅山區(qū)民政局為小玲的監(jiān)護人。這是全國首例由民政部門申請撤銷父母作為孩子監(jiān)護人資格的案件。
在此20個月之前，發(fā)生在南京江寧區(qū)的類似案件也曾激發(fā)社會強烈關注。當時，兩名女童因無人照顧而餓死家中，對這種已經或可能發(fā)生嚴重侵害未成年人權益的父母等監(jiān)護人，是否可以啟動司法程序撤銷其監(jiān)護權，當時一度引發(fā)社會熱議。
所以，在不到兩年的時間里，從“熱議”到“實現”，2015年的兒童保護曾開過一個好頭，但是這個“頭彩”還是顯得不夠奪目。弱勢兒童的社會問題，永遠如同裂開的傷口，一旦出現，就立刻繃緊社會的所有神經。
6月，貴州畢節(jié)4名農村留守兒童在家中服毒自殺，并且是在十余人到其家里進行聯合家訪之后;8月，一名大涼山彝族女孩筆下的作文《淚》曾帶來各方的捐款和幫助，但受捐方索瑪基金會于2011年擴建的西昌索瑪花愛心小學則被政府認定為違建而拆除;同月，廣西“百色助學網”創(chuàng)始人王杰以助學為名性侵女學生事件被曝光……
這幾件仍令人記憶猶新的事件基本上塞滿了人們在2015年兒童保護領域的記憶空間，弱勢兒童尤其是留守兒童的問題引起了人們一場接一場的討論。“冰凍三尺非一日之寒”，留守兒童問題從何時起成了社會的頑疾?
“留守”竟成常態(tài)家庭模式
甘肅隴南的一個村子里，5歲的樂樂獨自一人放學回家，她的母親在洪水中去世，父親在北京打工。在全國的農村，像樂樂一樣的留守兒童超過六千萬，占兒童總數的比例超過20%。
2015年，中國城市化的進程仍然沒有放緩的跡象，流動家庭與留守家庭甚至已成為了常態(tài)家庭模式，這一觀察結論絕不是危言聳聽。
據國家衛(wèi)計委發(fā)布的《中國家庭發(fā)展報告(2015年)》顯示，目前我國流動家庭的比例已接近20%，農村留守兒童占比超過1/3，父母雙方共同照料兒童日常生活的只占7.5%?！吨袊形鞑哭r村留守女童生存發(fā)展報告(2015)》更揭示出，留守女童的獨自居住比例顯著上升，接近10%。這樣的情況在我國西南地區(qū)尤為明顯，當地“父母都外出”的留守兒童占當地留守兒童比例的37.9%，有4.3%的當地學生與父母在一年內都沒有過聯系。
社會普遍認為，在這種不良家庭結構中成長的未成年人，更容易發(fā)生犯罪沖動。去年的另一份報告給出了這樣的支持數據：“留守未成年”、“流動未成年人”在我國未成年人違法犯罪的主體中分別占到27.3%、26.9%。(《教育藍皮書：中國教育發(fā)展報告(2015)》，21世紀教育研究院)
而在留守兒童中，“青春期疊加留守”成為一個明顯現象。中國青少年研究中心發(fā)布的《農村留守兒童存在的九個突出問題及對策建議》指出，“初二留守學生的上學遲到(49.8%)、逃學(8.7%)、不想學習(62.8%)、遇到問題沒人幫助(68.4%)等比例均高于初二非留守學生，留守男童問題行為更多”。
更為可怕的是，據中致社會發(fā)展促進中心的《鄉(xiāng)村幼兒園留守兒童發(fā)展支持調研報告》顯示，超八成的受訪者表示沒有獲得過支持和幫助。而在獲得幫助的地區(qū)中，提供幫助最多的是政府，為18%;其次是社會組織，11%;第三是志愿者，占比9%;村委會參與比例最低，僅4%。
現階段兒童福利制度尚顯乏力
下午，甘肅隴南的一所小學下課鈴聲響起，孩子們收拾著課本準備回家。鄉(xiāng)里有兩所小學，加起來差不多有500名學生。這些學生的父母超過90%都在外地打工。這個鄉(xiāng)的總人口接近7000人，其中勞動力3000多人，外出打工的收入占了當地居民收入的大半。
從最后一組數據可以發(fā)現，對留守兒童進行干預最多的還是政府部門，這和我國多年來一直在建立的普惠型兒童福利體系有直接的關系。所謂“普惠型”，即認為國家對個人福利需求具有不可推卸的責任，與此相對的則是“補缺型”，強調家庭與個人的作用，主張由家庭或者市場來提供個人所需要的福利待遇，國家只發(fā)揮補充性作用。
在兒童福利領域，補缺型福利政策是針對極少數兒童的，比如兒童福利院收養(yǎng)的孤兒，普惠型兒童福利則是人心向往的制度，在這一制度中，所有兒童(孤兒、困境兒童、問題兒童、普通兒童)都可以實現生存性、保護性和拓展性福利。
只是，眼下中國兒童福利制度仍需量財發(fā)展，雖津貼福利和服務型福利逐漸豐沛，但仍然愿力未足。國家相關兒童福利部門設計了兒童福利制度的“三步走”戰(zhàn)略，在“十二五”末建立起托底保障型兒童福利體系，切實保障孤兒和困境兒童的基本生活權益和安全權益;到2020年全面建立適度普惠型兒童福利體系，在全國范圍內建立惠及自身困境兒童、家庭困境兒童和問題兒童等非正常兒童，實現適度普惠的福利保障和服務供給;到2049年，在適度普惠的兒童福利體系基礎上繼續(xù)向外擴展，在全國范圍內建立面向全體兒童的普惠型兒童福利體系，實現全體兒童普惠的高層次的福利保障和高水平的服務供給。
一位小孩正在鄉(xiāng)村診所里輸液。當地的鄉(xiāng)村醫(yī)生說，這里的孩子感冒了就得輸液，吃藥不起作用。這個孩子在輸液時睡著了，而在遠方打工的母親并不知道他生病了，也無法陪在他的身邊。
而在目前這個階段，兒童福利制度與服務顯然面臨著多重挑戰(zhàn)。
首先，兒童福利指導文件出臺缺乏強制執(zhí)行力度。比如，民政部多個有關兒童福利的推薦性行業(yè)標準，包括《兒童社會工作服務指南》《流浪未成年人類家庭服務》等，都不具有強制性，任何單位均有權決定是否采用，所以這類標準在實際操作中很難落實。
其次，困境兒童津貼受益范圍有限，保障水平較低。2014年民政部在30個省(區(qū)、市)的50個市(縣、區(qū))推開了適度普型惠兒童福利制度試點，截至當年年底有17個省(區(qū)、市)建立了五大類困境兒童生活津貼標準，但僅為人均350元/月，即使與散居孤兒生活費的600元標準相較而言，津貼標準水平仍然較低。
第三，兒童受侵害案件多因家庭監(jiān)護缺失。以兒童性侵為例，超過一半的性侵兒童案件是在監(jiān)護缺位前提下、施害者臨時起意實施的，監(jiān)護人缺位給了施害者可乘之機。
最后，兒童保護設施與專業(yè)人員存在嚴重不足。從我國兒童保護設施和人員來看，2014年全國僅有274個未成年人救助保護中心和1891個生活無著人員救助管理站，職業(yè)社會工作者僅94人，提供兒童床位2.9萬張，難以滿足上千萬困境兒童的迫切需求。
“普惠”加速進行時
鑒于我國兒童保護領域的現狀和挑戰(zhàn)，不少專家學者建議眼下應全面加速推進普惠型兒童福利制度建設。
2015年，民政部社會福利和慈善事業(yè)促進司副司長徐建中在新疆民政系統(tǒng)培訓班上講話時指出，目前我國應著力五項工作，力推未來兒童福利體系建設。第一，完善兒童福利法律法規(guī)政策體系;第二，改革創(chuàng)新國家兒童福利行政管理體制機制;第三，建立兒童分類保障制度;第四，構建多元參與的兒童福利服務體系;第五，加大兒童福利資金投入，強化人才隊伍建設。
2016年1月27日，國務院總理李克強主持召開國務院常務會議，會議部署全面加強農村留守兒童關愛保護。會議要求，必須依法強化家庭監(jiān)護主體責任，落實基層政府、村(居)委會和學校等的安全管理、監(jiān)督、教育等職責，支持社工、慈善組織等社會力量參與，完善關愛服務體系。建立強制報告、干預、幫扶等機制，打擊侵害留守兒童的各種違法行為。加大寄宿制學校等建設。通過推進農民工市民化、引導扶持返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)就業(yè)等措施，從源頭上減少留守兒童。2月4日，國務院印發(fā)了《關于加強農村留守兒童關愛保護工作的意見》，并于近日在民政部社會事務司下設立未成年人(留守兒童)保護處。
有人將今年伊始的這一系列舉措看做我國兒童保護和兒童福利體系建設的重要轉折點。
據悉，這是民政部首次就未成年人保護工作設立專門業(yè)務處，是民政部貫徹落實《國務院關于加強農村留守兒童關愛保護工作的意見》，加強未成年人保護工作的一項重要舉措。
據了解，未成年人(留守兒童)保護處設立后，還將具體承擔起成立農村留守兒童關愛保護工作部際聯席會議制度、推動各地建立黨委政府領導的協(xié)調機制、開展全面摸底排查、完善農村留守兒童信息管理功能以及協(xié)助國務院開展專項督查等工作。
未成年人(留守兒童)保護處的主要職責包括：負責擬定未成年人保護發(fā)展規(guī)劃、工作方針、政策，建立未成年人社會保護制度;推進農村留守兒童關愛保護和農村留守婦女關愛服務工作;指導未成年人保護機構管理并擬訂建設、服務標準及管理規(guī)范;開發(fā)管理未成年人保護和留守兒童、留守婦女信息系統(tǒng);協(xié)調未成年人保護國際合作項目。
中國青年政治學院少年兒童研究所所長童小軍表示，這是中央第一次專門為農村留守兒童關愛保護問題出臺文件，是政府部門明確自身在保護留守兒童方面應起到主導作用。她指出，和發(fā)達國家比，我們的社工培養(yǎng)水平不高，社工主要集中在大城市。因此，下一步政府應該對社工進行專業(yè)培訓，讓我們擁有一支在專業(yè)化道路上不斷前進的農村社工隊伍。
專家觀點
未成年人保護等不得、拖不得、慢不得
深圳國際公益學院院長、北京師范大學中國公益研究院院長王振耀
國務院《意見》明確民政部門對留守兒童工作負有主要責任，將促進制度更有效地落地。“過去留守兒童究竟歸誰管，其實在政府部門中，沒有那么明確。都強調，說大家都應該重視，但是政府的哪個部門重視呢?這就會出現管理滯空，最后誰也沒責任。這次文件提出，‘民政及有關部門’，加上各級地方政府、村委會居委會，由一個民政部門來承擔重要責任。”
成立未成年人(留守兒童)保護處這是國務院的意見下達后，行政部門開始進行的非常實際的措施。民政部成為聯席會議的牽頭單位，承擔起未成年人保護的職責。
我國有三億多18歲以下的未成年人需要保護，國家現在成立未成年人保護處，讓未成年人的行政保護體系有了一個具體的支點。而且，這樣可以激活未成年人保護法。未成年人保護法很重要，但過去在行政上沒有一個專門的部門來負責執(zhí)行。
成立未成年人(留守兒童)保護處是第一步，根據形勢的發(fā)展，可能會進行相應調整。重要的是有了一個觸發(fā)點。從全世界來看，各國以人為中心的社會事務管理機構數量都在增長。其他國家級別較高的有兒童部，或者家庭與兒童事務部、青年與兒童事務部，又或者相對獨立的兒童局。這是國家行政體制中一定要納入的一部分，我們國家以前長期沒有落實，導致兒童保護變成了一個口號，出了很多問題，卻不知道是誰的責任。
未成年人保護處是一個落實國務院意見的非常重要的措施。大家對國家行政體系可能不太了解，它是一個網狀的。一個處，上邊有司、部來共同運作，如果沒有一個處來承擔具體職責，整個行政體系很難協(xié)調。比如救災體系，由民政部的一個救災司承擔，它掛了一個牌子：國家減災委員會辦公室，人數并不多，但可以協(xié)調所有相關部門。具體執(zhí)行上來說，以此為開端，可以深入到整個基層體系。
未成年人保護是全社會都關注的，等不得、拖不得、慢不得。如果這個縣試點三年，那個縣可能就出問題了。所以需要立即在全國建立一個普及型的兒童保護體系，需要有一部兒童福利法，有比較強的國家兒童福利政策，同時也有比較強的兒童服務行政系統(tǒng)。有專業(yè)化的工作人員、足夠的資金，來保證兒童的福利。體系建立后，可以慢慢完善。
另一方面，未成年人保護處成立后，一旦出問題，也會成為被媒體、社會追問的主體。所以工作很急迫。從現在國務院的文件和民政部的舉措來看，節(jié)奏非常緊，沒有拖延。估計后續(xù)還會有一系列相關政策的出臺。社會組織也需要抓住這個機遇，協(xié)助政府落實兒童保護工作。我預期，今年會是我國兒童保護和兒童福利體系建設的重大轉折點。
建議成立國家級兒童部門
中國青少年研究會副會長 陸士楨
一是著手研究制定《中國兒童福利法》。她認為，需要用這部法律規(guī)定兒童的基本權利，包括政府、家庭、社會等的相應責任，目前中國制定的都是預防性法規(guī)。
二是建議在中央一層成立國家級的兒童部門。她表示，世界各國都有類似機構，但中國沒有，現在只有民政部社會福利和慈善事業(yè)促進司的兒童處，國務院婦女兒童工作委員會也只是一個協(xié)調機構，目前民政部和兒基會在全國各省的鄉(xiāng)村推行村兒童福利主任制度，國家層面一直到村的基層層面，應該要聯動起來形成網絡。
三是建立兒童問題的監(jiān)測機制。在她看來，目前留守兒童問題突出，媒體報道的不是一般的留守兒童，全是特殊家庭，比如畢節(jié)留守兒童事件，現在的救助機制不能說政府沒有做事，但更需要專業(yè)的、長期的干預，而這樣的機制中國目前是缺失的。
四是在職業(yè)體系上建立兒童福利社會專業(yè)工作人才的梯隊。2014年，團中央、人保部、公安部、民政部、教育部等部門聯合發(fā)文，要推行青少年事務社會工作專業(yè)人才隊伍的建設。她認為，可以比對上述措施，在職業(yè)序列里面建立兒童福利社會專業(yè)工作人才的隊伍，這支隊伍要有國家考試制度、有層級、有薪酬制度保障等?，F在出現的新的變化是，中國困難兒童在逐漸減少，但非正常發(fā)展的兒童問題在迅速擴大，因此一定要早日出臺相應的機制，防范兒童惡性社會案件愈演愈烈的情況。
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