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2018-07-03 來源 :公益時報??作者 : 王勇
6月26日，財政部就《政府購買服務管理辦法(征求意見稿)》向社會征求意見。在此之前，全國各地政府購買服務執(zhí)行的是《政府購買服務管理辦法(暫行)》(以下簡稱《辦法》)，《征求意見稿》在此基礎(chǔ)上進行了重點修訂。
從《征求意見稿》的內(nèi)容來看，政府購買服務的績效管理將進一步加強。
《辦法》存在五方面問題
2014年底制定的《辦法》對政府購買服務的主體、對象、內(nèi)容、程序、預算管理、績效管理以及監(jiān)督管理等作出規(guī)定，為開展政府購買服務工作提供了基本制度規(guī)范。隨著近幾年改革實踐的深入開展，也出現(xiàn)一些新情況、新問題，《辦法》不能完全適應現(xiàn)實的需要。主要表現(xiàn)在：
一是《辦法》僅提出了關(guān)于禁止購買內(nèi)容的原則要求，沒有明確禁止購買的具體內(nèi)容。實踐當中，政府購買服務內(nèi)容存在泛化傾向，一些地方出現(xiàn)政府部門“超范圍”購買服務問題，本該需要政府部門自己完成的工作，也交給社會力量去做。更突出的問題是，一些地方和部門以政府購買服務名義變相舉債融資或用工，背離了政府購買服務改革的初衷，也加劇了財政金融和人事管理等風險。因此，當前亟待加強和規(guī)范政府購買服務的內(nèi)容管理，明確負面清單。
二是《辦法》對購買主體和承接主體資格條件的規(guī)定不夠具體，有些地方和部門對此的把握不盡準確?，F(xiàn)行規(guī)定對購買主體和承接主體資格條件作了比較明確的規(guī)定，但不夠具體和細化，有些地方和部門在相關(guān)政策的把握上不夠準確，存在把不該作為購買主體的單位作為購買主體、對承接主體提出不適當資格要求等問題。因此，需要進一步明確和細化有關(guān)政策規(guī)定。
三是《辦法》對合同管理的規(guī)定需要進一步健全。政府購買服務是一種契約化服務提供方式，目前有的政府部門對這種合同化管理方式還不完全適應，有的政府部門的合同管理不夠規(guī)范。因此，需要對政府購買服務合同管理作進一步指導和規(guī)范。
四是《辦法》關(guān)于績效評價與監(jiān)督管理的規(guī)定有待進一步完善。目前，多數(shù)地方和部門的績效評價工作在評價內(nèi)容、流程和要求等方面都缺乏明確、細化的規(guī)范，影響績效評價工作效果。有些應該開展績效評價工作的項目，沒有開展績效評價。同時，監(jiān)管機制不夠健全，守信激勵和失信懲戒等措施需要進一步完善。
五是《辦法》關(guān)于政府購買服務信息公開缺乏較為具體的統(tǒng)一規(guī)定。信息公開透明是順利開展政府購買服務的重要條件。實踐當中，有的地方?jīng)]有公開政府購買服務有關(guān)政策文件、指導性目錄，有的購買主體雖然公開了購買服務項目相關(guān)信息，但存在公開范圍較小、公開內(nèi)容不夠具體全面等問題，不便于承接主體及時、充分了解項目信息和公平參與，也不利于社會各界對購買服務項目實施監(jiān)督。因此，需要對政府購買服務信息公開工作加強指導和規(guī)范。
進一步加強績效管理
針對《辦法》存在的問題，《征求意見稿》作出了補充、修改和完善。為了進一步加強政府購買服務項目績效管理，《征求意見稿》專門設(shè)置了一章，對績效評價的責任主體、實施形式、結(jié)果運用等作出了相應要求。
《征求意見稿》強調(diào)，購買主體應當科學設(shè)置績效目標，包括政府購買服務數(shù)量、質(zhì)量、時效、成本、效益和服務對象滿意度等績效指標，并在政府購買服務合同或購買公告中予以明確。
在項目實施期內(nèi)，承接主體應當加強政府購買服務項目績效執(zhí)行監(jiān)控，定期對績效目標及指標實現(xiàn)程度進行跟蹤分析，并將績效執(zhí)行監(jiān)控結(jié)果報告購買主體。實際執(zhí)行情況與績效目標偏離的，應當及時予以糾正，確?？冃繕巳缙趯崿F(xiàn)。
實施期結(jié)束后，承接主體應當對政府購買服務項目績效目標及指標實現(xiàn)情況開展績效自評，填報績效目標完成情況，分析未完成的原因，提出改進措施，并將績效自評結(jié)果報告購買主體。
購買主體負責組織實施政府購買服務項目績效評價，建立由購買主體、服務對象及專業(yè)機構(gòu)或?qū)I(yè)人員組成的綜合性績效評價機制，積極推進第三方評價。
績效評價指標設(shè)定應當按照定量優(yōu)先、簡便有效的原則，確實不能量化的，可以在定性分析的基礎(chǔ)上，根據(jù)實際情況予以客觀描述，以提高績效評價質(zhì)量。
績效評價工作一般應根據(jù)項目特點和實施期限，對服務期內(nèi)的服務實施情況定期進行績效評價。在服務期限結(jié)束后，對政府購買服務項目全面開展績效評價和履約驗收。
此外，財政部門可以根據(jù)需要，對部門政府購買服務整體工作開展績效評價，或?qū)Σ块T實施的資金金額和社會影響大的政府購買服務項目開展重點績效評價，評價結(jié)果作為資金安排、改進管理和完善政策的重要依據(jù)。
購買和承接主體更加明確
《辦法》規(guī)定，政府購買服務的購買主體是各級行政機關(guān)和具有行政管理職能的事業(yè)單位，黨的機關(guān)、納入行政編制管理且經(jīng)費由財政負擔的群團組織，依照有關(guān)規(guī)定執(zhí)行。這一表述雖然不影響實際操作，但并不是特別準確。
《征求意見稿》明確，各級行政機關(guān)是政府購買服務的購買主體;黨的機關(guān)、人大機關(guān)、政協(xié)機關(guān)、監(jiān)察機關(guān)、審判機關(guān)、檢察機關(guān)、民主黨派機關(guān)、承擔行政職能的事業(yè)單位、納入行政編制管理的群團組織機關(guān)，參照有關(guān)規(guī)定執(zhí)行。
承接主體也作了三個方面的調(diào)整。
第一，考慮到經(jīng)國務院批準免予登記的社會組織當中，有些屬于納入行政編制管理的群團組織機關(guān)，應屬于購買主體，《征求意見稿》將承接主體包括“經(jīng)國務院批準免予登記的社會組織”，修改為“經(jīng)國務院批準免予登記但不由財政撥款保障的社會組織”。
第二，將《辦法》關(guān)于承接主體應滿足“(五)具有依法繳納稅收和社會保障資金的良好記錄;(六)前三年內(nèi)無重大違法記錄，通過年檢或按要求履行年度報告公示義務，信用狀況良好，未被列入經(jīng)營異常名錄或者嚴重違法企業(yè)名單”的要求，修改為“(五)前三年內(nèi)在依法繳納稅收和社會保障資金、按要求履行信息公示義務方面無不良記錄;(六)前三年內(nèi)無重大違法記錄，未被列入嚴重違法失信名單(‘黑名單’)”。
第三，推行政府購買服務的主要目的是加快轉(zhuǎn)變政府職能、創(chuàng)新公共服務提供方式、提高公共服務質(zhì)量和效率，因此，由各類符合條件的組織機構(gòu)而不是個人作為承接主體是科學合理的，但考慮一些縣鄉(xiāng)農(nóng)村基層地區(qū)組織型承接主體不足，以及政府采購法允許自然人作為供應商等因素，《征求意見稿》明確，具備服務提供條件和能力的個體工商戶或自然人也可以作為政府購買服務的承接主體。
分為合同制與憑單制項目
在承接主體確定方式上，《征求意見稿》明確購買主體應當根據(jù)購買內(nèi)容的供求特點、市場發(fā)育程度等因素，按照方式靈活、程序簡便、公開透明、競爭有序的原則確定承接主體。
對于以合同制形式實施的政府購買服務項目，購買主體應當按照政府采購法及其實施條例等有關(guān)規(guī)定，采用公開招標、邀請招標、競爭性談判、競爭性磋商、單一來源采購等方式確定承接主體，相關(guān)采購限額標準、公開招標數(shù)額標準、采購方式變更、采購計劃編報等按照政府采購相關(guān)法律制度規(guī)定執(zhí)行。其中，屬于政府采購限額標準以下且集中采購目錄以外的政府購買服務項目，由購買主體按照公平、效率原則自行確定項目的承接主體。
對于以憑單制形式實施的政府購買服務項目，購買主體應當通過依法依規(guī)設(shè)定資格條件或政府采購競爭擇優(yōu)方式，確定不少于三家服務供應機構(gòu)同時作為承接主體，并向符合條件的服務對象發(fā)放購買憑單，由服務對象自主選擇具體服務供應機構(gòu)為其提供服務并以憑單支付。
之所以這樣，是因為在以憑單制形式實施的政府購買服務項目中，購買主體只是確定多家提供同類服務的機構(gòu)，對服務供應機構(gòu)的具體選擇權(quán)在消費者，消費者可以“用腳投票”來促使服務機構(gòu)保證服務質(zhì)量，一般并無必要采取政府采購方式來確定承接主體。
實踐當中,部分地方探索實施的科技創(chuàng)新券、教育券、文化消費券等憑單制項目，普遍采取了通過規(guī)定服務供應機構(gòu)的資格條件來確定承接主體的方式，取得較好實踐效果。
強調(diào)合同管理與信息公開
合同及履約管理在政府購買服務工作中占有重要地位，直接影響到服務提供質(zhì)量和項目完成情況。因此，《征求意見稿》對購買服務合同的內(nèi)容要求、期限、購買主體履約管理、承接主體項目管理及履約責任等作出明確規(guī)定。
購買主體按規(guī)定程序確定政府購買服務項目的承接主體后，應當與承接主體簽訂書面合同，明確服務對象，服務的內(nèi)容、期限、數(shù)量、質(zhì)量、價格等要求，相關(guān)績效目標、指標和權(quán)重，以及資金結(jié)算方式、雙方的權(quán)利義務事項和違約責任等內(nèi)容;對于以憑單制形式實施的政府購買服務項目，購買主體也可以在購買公告中就相關(guān)事項作出明確規(guī)定。
政府購買服務應當與年度預算和中期財政規(guī)劃相銜接，合同履行期限或項目實施期限一般為1年;對于購買內(nèi)容相對固定、連續(xù)性強、經(jīng)費來源穩(wěn)定、價格變化幅度小的政府購買服務項目，合同履行期限或項目實施期限可適當延長，最長為3年。
承接主體利用政府購買服務合同向金融機構(gòu)融資時，應當配合金融機構(gòu)做好合規(guī)性管理，相關(guān)合同在購買內(nèi)容和期限等方面應當符合政府購買服務有關(guān)法規(guī)制度規(guī)定，且不得含有購買主體對承接主體向金融機構(gòu)融資的擔保條款。
在信息公開方面，《征求意見稿》要求政府購買服務相關(guān)信息，應當由信息公開的責任主體在其門戶網(wǎng)站上公開，并同時在中國政府采購網(wǎng)(中國政府購買服務信息平臺)或其地方分網(wǎng)上公開。
公開內(nèi)容包括行政法規(guī)、規(guī)章和規(guī)范性文件;指導性目錄;憑單制政府購買服務項目的購買公告、符合資格條件的承接主體名單或范圍;政府購買公共服務項目績效目標、指標及評價結(jié)果;政府采購規(guī)定應當公開的相關(guān)信息等。
■ 本報記者 王勇
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