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2016-10-27 來源 :公益時(shí)報(bào)??作者 : 菅宇正
■ 本報(bào)記者 菅宇正
《慈善法》正式實(shí)施一月有余，多項(xiàng)配套文件也陸續(xù)及時(shí)出臺，對《慈善法》的具體執(zhí)行起到了解釋和補(bǔ)充的作用。然而，任何一部法律的完善都不可能一蹴而就，需要在具體的實(shí)施過程中不斷地進(jìn)行校準(zhǔn)和打磨。
近日，《公益時(shí)報(bào)》記者了解到，不少非營利組織在進(jìn)行慈善組織認(rèn)定時(shí)遇到了一定的困擾，民政系統(tǒng)人員處理相關(guān)問題時(shí)也存在不少困惑，而不少地方民政部門更尚未開展慈善組織認(rèn)定的相關(guān)工作。
對此，《公益時(shí)報(bào)》走進(jìn)成都市民政部門，對當(dāng)?shù)厍闆r進(jìn)行了解，并邀請專家學(xué)者對《慈善法》實(shí)施之初的這一困惑進(jìn)行解讀。
慈善組織認(rèn)定不一致
“2016年3月出臺的《慈善法》中第三條對于慈善活動的定義與之后8月21日兩辦(中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳)印發(fā)的《關(guān)于改革社會組織管理制度促進(jìn)社會組織健康有序發(fā)展的意見》(以下簡稱《意見》)中對可直接申請登記慈善組織的定義并不相同，這不但會為職能部門后期工作帶來困難，也會讓很多社會組織在登記或認(rèn)定為慈善組織時(shí)不知所措。”談及《慈善法》，北京師范大學(xué)法學(xué)院講師馬劍銀說出了自己的看法。
馬劍銀說：“《慈善法》的創(chuàng)新與亮點(diǎn)有很多，如：為慈善法制奠定基礎(chǔ);開門立法，成為民主立法典范;放開公募權(quán);激活慈善信托等等。但不足之處也同樣明顯，如稅收優(yōu)惠方面，《慈善法》表示可以享受稅收優(yōu)惠，但在具體操作層面的如何享受稅收優(yōu)惠并未提及;另外，《慈善法》全文并未提及‘業(yè)務(wù)主管單位’，但實(shí)際過程中社會組織在很多方面依舊受到雙重管理體制，其法律依據(jù)依舊不明確;還有，《慈善法》與其后出臺的配套文件中對慈善組織的界定存在矛盾，對于許多條款的疑問，迫切需要一個類似‘慈善法再解釋’的文件。”
《慈善法》第三條：本法所稱慈善活動，是指自然人、法人和其他組織以捐贈財(cái)產(chǎn)或者提供服務(wù)等方式，自愿開展的下列公益活動：
(一) 扶貧、濟(jì)困;
(二) 扶老、救孤、恤病、助殘、優(yōu)撫;
(三) 救助自然災(zāi)害、事故災(zāi)難和公共衛(wèi)生事件等突發(fā)事件造成的損害;
(四) 促進(jìn)教育、科學(xué)、文化、衛(wèi)生、體育等事業(yè)的發(fā)展;
(五) 防治污染和其他公害，保護(hù)和改善生態(tài)環(huán)境;
(六) 符合本法規(guī)定的其他公益活動。
《意見》中可直接申請登記的慈善組織為：提供扶貧、濟(jì)困、扶老、救孤、恤病、助殘、救災(zāi)、助醫(yī)、助學(xué)服務(wù)的公益慈善類社會組織。
對于二者存在的差異，馬劍銀認(rèn)為，《慈善法》中對于慈善活動的界定更加廣泛、全面，而之后出臺的《社會服務(wù)機(jī)構(gòu)登記管理?xiàng)l例》(《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》修訂草案征求意見稿)、《社會團(tuán)體登記管理?xiàng)l例(修訂草案征求意見稿)》及《意見》中對于可直接進(jìn)行登記認(rèn)定的公益慈善類社會團(tuán)體范圍則縮小，在《慈善法》作為我國公益慈善領(lǐng)域基本法已經(jīng)確立且即將正式實(shí)施之際，這樣的配套文件如果出臺不免有些矛盾，而且會在具體執(zhí)行過程中造成困擾。
解決問題需要倒逼機(jī)制
中國社科院社會政策研究中心副主任、研究員楊團(tuán)也舉例說明：“有一家從事教育事業(yè)的NGO，之前一直在從事慈善活動，如今在申請認(rèn)定為慈善組織時(shí)，被告知其業(yè)務(wù)范圍并不屬于可直接登記的慈善組織范圍，需要找到業(yè)務(wù)主管單位審查同意，才可進(jìn)行登記認(rèn)定。但根據(jù)《慈善法》對慈善活動的認(rèn)定，其業(yè)務(wù)范圍完全屬于慈善活動，理應(yīng)被認(rèn)定為慈善組織，這讓其負(fù)責(zé)人感到困擾：‘《慈善法》都認(rèn)為我屬于慈善組織范疇，配套文件卻又要對我進(jìn)行界定。’”
“面對這樣的問題，我給其組織負(fù)責(zé)人的建議就是，首先按照規(guī)定準(zhǔn)備好登記認(rèn)定所需材料，然后向有關(guān)民政部門提交一份書面申明，內(nèi)容就是按照《慈善法》規(guī)定，其組織所開展的業(yè)務(wù)范圍屬于慈善活動，應(yīng)予以認(rèn)定。在此過程中積極向社會反饋進(jìn)展情況。”楊團(tuán)給出這樣的建議。
楊團(tuán)還進(jìn)一步表示：“向社會實(shí)時(shí)反饋，就是要將個案放大，呈現(xiàn)給公眾和媒體，自《慈善法》出臺后，一系列法規(guī)文件密集出臺，這當(dāng)中不可避免地存在很多實(shí)際操作層面上的問題，我認(rèn)為就目前而言，要想解決這些問題，最有效的途徑就是個案突破，通過公眾與媒體對一個個實(shí)施過程中出現(xiàn)的個案問題進(jìn)行關(guān)注和跟進(jìn)，找到其產(chǎn)生的根本原因，進(jìn)而與有關(guān)部門共同推進(jìn)政策法規(guī)的修改完善，達(dá)成一種倒逼機(jī)制。”
被困擾的不止一方
而對于《慈善法》及各類配套文件的出臺所帶來的一些困擾，馬劍銀認(rèn)為并不會單單出現(xiàn)在社會組織一方，作為身處一線的具體負(fù)責(zé)認(rèn)定的民政系統(tǒng)工作人員，困惑同樣存在，一邊是剛出臺的慈善領(lǐng)域基本大法，而另一邊又是配套實(shí)施的行政法規(guī)，二者出現(xiàn)的矛盾讓工作人員不知該如何做出解釋;而且新出臺的《慈善法》將社會組織登記、慈善組織認(rèn)定、公募資質(zhì)申請、公募活動備案管理等等一系列權(quán)限下放到縣級人民政府民政部門，但在此之前，很多相關(guān)民政系統(tǒng)，如全國縣一級民政系統(tǒng)并未涉及過此類業(yè)務(wù)范疇。
對此，《公益時(shí)報(bào)》記者咨詢公益領(lǐng)域?qū)I(yè)人士，對方表示，之所以會出現(xiàn)“慈善組織認(rèn)定”，是因?yàn)楝F(xiàn)在將慈善組織作為了區(qū)別于其他社會組織形式的全新類別，并且涉及到后期稅收優(yōu)惠、捐贈票據(jù)領(lǐng)取等一系列問題，所以要進(jìn)行統(tǒng)一認(rèn)定，《意見》及《慈善組織認(rèn)定辦法》中對直接認(rèn)定為慈善組織的界定范圍之所以與《慈善法》中慈善活動的認(rèn)定不同，一方面是因?yàn)椤洞壬品ā穼儆谖覈娲壬祁I(lǐng)域的基本大法，從其立法角度而言涵蓋內(nèi)容更加廣泛，而如《慈善組織認(rèn)定辦法》此類配套法規(guī)文件則是更為具體的執(zhí)行法規(guī);另一方面，開展慈善活動的組織中有基金會，也有社會服務(wù)機(jī)構(gòu)、社會團(tuán)體，但這當(dāng)中并不是所有的都符合《慈善組織認(rèn)定辦法》中的規(guī)定，需要進(jìn)行認(rèn)定。
對于社會組織需要尋求業(yè)務(wù)主管單位許可后才可認(rèn)定為慈善組織的問題，對方表示，目前而言，我國社會組織在登記注冊之時(shí)都會先找到主管單位，再到民政部門登記注冊，而對于無法找到主管部門的社會組織，則都是由民政部門審核通過后“一手托兩家”，也就是既當(dāng)該組織的主管單位，又當(dāng)?shù)怯涀詥挝?。但對于相關(guān)業(yè)務(wù)權(quán)限下放到縣級民政系統(tǒng)方面，該人士也坦言：“此前有關(guān)社會組織的登記注冊及管理工作，縣級民政系統(tǒng)都不參與;而如今突然增加大量此前未曾接觸的業(yè)務(wù)工作，確實(shí)是一個很大的挑戰(zhàn)。”
由此，各地民政系統(tǒng)工作人員能否真正掌握《慈善法》及相關(guān)配套法規(guī)文件顯得尤為重要，普法效果的好壞直接關(guān)系到法律法規(guī)的具體落實(shí)。
普法至關(guān)重要
國家社會組織管理局副局長安寧在回答《公益時(shí)報(bào)》記者就普法計(jì)劃的問題時(shí)表示，目前民政部只負(fù)責(zé)全國各省級民政系統(tǒng)學(xué)習(xí)《慈善法》及配套文件，而各縣、市民政系統(tǒng)的普法工作則由省民政部門組織開展。而對于基層民政系統(tǒng)工作人員在實(shí)際操作方面，安寧表示，民政部已經(jīng)出臺了相關(guān)的業(yè)務(wù)認(rèn)定流程表，在具體操作當(dāng)中，更多的將以社會組織根據(jù)表格填寫相關(guān)內(nèi)容，工作人員根據(jù)相關(guān)表格為度進(jìn)行認(rèn)定的形式進(jìn)行，這樣既簡化了操作難度，也加快了工作效率。
對此，《公益時(shí)報(bào)》記者還采訪了成都市民政局民間組織管理處處長劉川云，對方表示，對國家出臺的《慈善法》及一系列相關(guān)配套文件，成都市民政局正在抓緊開展內(nèi)部學(xué)習(xí)。“短時(shí)間內(nèi)出臺了大量的法規(guī)文件，這對于各地民政系統(tǒng)自身學(xué)習(xí)、掌握上確實(shí)是一個很大的挑戰(zhàn)。”劉川云說道。當(dāng)記者問及成都市對于《慈善法》及配套文件的普法計(jì)劃時(shí)，劉川云坦言：“目前還沒有非常明確具體的普法計(jì)劃，因?yàn)檎劦狡辗?，首先自己要熟悉、掌握相關(guān)法律法規(guī)，但就目前而言，我個人認(rèn)為全國民政系統(tǒng)自身對于相關(guān)法律還處在一個學(xué)習(xí)階段，所以這一階段，應(yīng)該將重點(diǎn)放在如何讓職能部門自身全面、透徹的領(lǐng)悟、掌握、運(yùn)用相關(guān)法律法規(guī)方面。”而對于權(quán)限下放到縣級民政系統(tǒng)后，是否會給從未接觸過此類業(yè)務(wù)的工作人員帶來一些困難時(shí)，劉川云說：“權(quán)限下放到之前未參與、接觸過社會組織相關(guān)工作的縣級民政系統(tǒng)，確實(shí)會在一定時(shí)期內(nèi)是對其工作人員的一次挑戰(zhàn)，但是一方面，法律出臺到具體實(shí)施還需要一個過程，很多地方還沒有開展相關(guān)工作，所以在實(shí)踐中會出現(xiàn)什么樣的具體問題還猶未可知;另一方面，還是需要一線民政系統(tǒng)工作人員深入學(xué)習(xí)、切實(shí)掌握相關(guān)法律法規(guī)。”
值得一提的是，在10月19日成都市慈善事業(yè)發(fā)展辦公室舉辦的《慈善法》培訓(xùn)會上，當(dāng)馬劍銀向全場100多位來自地方社會組織、民政系統(tǒng)工作人員及個人問及對《慈善法》及其配套文件是否有深入了解時(shí)，全場幾乎無人舉手。
多地尚未開展慈善組織認(rèn)定工作
楊團(tuán)表示：“《慈善法》及配套文件的密集出臺，其實(shí)對各地民政部門都是一種考驗(yàn)，時(shí)間短、內(nèi)容多、任務(wù)重;在這種情況下，相比少數(shù)的一線發(fā)達(dá)城市，我國絕大多數(shù)二、三、四線城市此前公益慈善事業(yè)并不發(fā)達(dá)，無疑是普法計(jì)劃中的重點(diǎn)，理應(yīng)由民政部牽頭，會同其他有關(guān)部門自上而下進(jìn)行普法活動，不應(yīng)該僅僅停留在國家到省級、省級再各自為戰(zhàn)，這樣的模式很可能在立法精神、法律細(xì)則、法律含義等方面的普及過程中出現(xiàn)斷層，導(dǎo)致普法效果大打折扣。本次我們聯(lián)合成都市慈善事業(yè)發(fā)展辦公室、成都市慈善總會等開展的‘2016《慈善法》解讀’活動，就是希望在各地方進(jìn)行《慈善法》及相關(guān)配套政策的普及，成都是我們第一站，接下來我們還將在全國9個城市進(jìn)行宣講。”
作為本次活動的主辦方之一，成都市慈善總會秘書長榮道清表示：“正是鑒于《慈善法》已經(jīng)頒布實(shí)施，但地方上無論是機(jī)構(gòu)工作人員、政府工作人員等還存在很多不了解、不清楚的地方，所以才合作開展這樣的普法活動，除此之外，我們還將開展其他多種形式的宣傳活動，意在讓大家更加全面地了解《慈善法》的內(nèi)容及其由來。但是，我認(rèn)為民間機(jī)構(gòu)的普及宣傳只是作為一種補(bǔ)充，普法工作的重要力量應(yīng)該是政府，但這并不表示就單單是民政部門一家的事情，任何一部法律的出臺、實(shí)施都是多個部門之間相互配合完成的，《慈善法》也是一樣，它只是進(jìn)一步明確了民政部門在公益慈善領(lǐng)域的主管地位，并且作為主要牽頭部門引導(dǎo)和管理，但要使得《慈善法》深入人心，除了民政部門，還需要各級宣傳部門、法制部門等共同努力，推動這部法律的普及推廣。”
對于如何看待《慈善法》實(shí)施后對地方公益機(jī)構(gòu)的影響時(shí)，榮道清說：“成都市慈善總會還沒有申請認(rèn)定慈善組織，主要是因?yàn)槌啥际忻裾块T尚未開始進(jìn)行慈善組織認(rèn)定等工作，我們目前更多的還是按照出臺的相關(guān)法律文件進(jìn)行積極準(zhǔn)備，并且密切與有關(guān)部門溝通。我認(rèn)為法律的落實(shí)需要一個過程，在這個過程當(dāng)中無論是職能部門自身抑或是社會組織都需要根據(jù)法律法規(guī)進(jìn)行相關(guān)調(diào)整、完善，這是必然要經(jīng)歷的一個陣痛期，成都慈善總會其實(shí)從2013年開始就已經(jīng)著手對自身運(yùn)作模式進(jìn)行不斷的調(diào)整，其中包括：以自身公募平臺為基礎(chǔ)開放公募權(quán)，為眾多慈善組織匯聚更多的社會資源;推動組織自身信息公開;推動募、用分離機(jī)制的建立，凡是涉及服務(wù)類項(xiàng)目，我們都與專業(yè)的社會組織合作，我們提供資金，社會組織提供專業(yè)服務(wù)。
同樣，深圳社會救助基金會辦公室主任李遙興也表示：“目前我們還沒有進(jìn)行慈善組織認(rèn)定工作，因?yàn)樯钲谏鐣戎饡窃趶V東省民政廳注冊，但目前還沒有接到相關(guān)認(rèn)定通知，9月26日、27日我們已經(jīng)在廣州進(jìn)行了統(tǒng)一的培訓(xùn)，主要內(nèi)容就是學(xué)習(xí)《慈善法》及相關(guān)配套文件。”
楊團(tuán)表示：“《慈善法》的出臺在中國公益慈善事業(yè)發(fā)展中是具有里程碑式意義的，即便是其仍有待完善的地方，但它為我國公益慈善事業(yè)發(fā)展指明了前進(jìn)的方向，任何事物的進(jìn)步與完善都需要一個過程?！洞壬品ā凡艅傞_始實(shí)施，現(xiàn)階段我們迫切要做的，其一，就是共同努力，推動《慈善法》在全國范圍內(nèi)更好地普及與實(shí)施;其二，就是發(fā)現(xiàn)問題并找出原因，推動《慈善法》更快、更好地完善。”
觀點(diǎn)：
清華大學(xué)公益慈善研究院院長王名：須加強(qiáng)登記管理隊(duì)伍建設(shè)
清華大學(xué)公益慈善研究院院長王名
實(shí)行統(tǒng)一直接登記是全面深化改革的題中之義
自2013年以來，中央和國務(wù)院通過的各個涉及全面深化改革的政治文件中，都明確規(guī)定了包括公益慈善類社會組織在內(nèi)的統(tǒng)一直接登記制度。而且，與中央推進(jìn)社會組織登記管理制度改革的上述重大決策相同步。從2012年以來，包括公益慈善在內(nèi)的四類社會組織直接登記工作在全國和地方各級逐步試點(diǎn)和鋪開。廣東、北京、浙江、上海等省市已相繼建立了公益慈善等四類社會組織直接登記的新體制。
此外，作為全面深化改革目標(biāo)的現(xiàn)代社會組織體制，在登記上實(shí)行統(tǒng)一直接登記，這也是全面深化改革的題中應(yīng)有之義。當(dāng)下是從舊的雙重管理體制向未來的統(tǒng)一直接登記體制的過渡期，而不是建立甚至在某些方面繼續(xù)強(qiáng)化雙重管理體制的所謂“混合登記管理體制”?！洞壬品ā凡粦?yīng)把慈善組織分為兩類，分別納入統(tǒng)一直接登記和雙重管理的兩種體制。而應(yīng)在明確慈善組織的內(nèi)涵、外延的基礎(chǔ)上，盡快理順管理體制，調(diào)整職能定位，建立和完善統(tǒng)一直接登記的機(jī)制、程序和管理辦法，真正把統(tǒng)一直接登記管理體制落到實(shí)處，落到慈善組織統(tǒng)一直接登記這一法定空間的方方面面上來，不要留尾巴、留空子。
應(yīng)當(dāng)說，《慈善法》的頒布是加快推進(jìn)統(tǒng)一直接登記的現(xiàn)代社會組織體制一個重要的契機(jī)，要充分利用這一新制度所給出的政策調(diào)整和社會共識空間，進(jìn)一步推進(jìn)和落實(shí)十八大以來全面深化改革的各項(xiàng)重大舉措，扎實(shí)地把現(xiàn)代社會組織體制的建構(gòu)向前推進(jìn)一大步。
對慈善組織要有統(tǒng)一明確的認(rèn)定機(jī)制
《慈善法》規(guī)定各級民政部門要在完善統(tǒng)一直接登記制度的同時(shí)，承擔(dān)起社會組織“申請認(rèn)定為慈善組織”職能。這就要求各級登記管理機(jī)關(guān)，要認(rèn)真研究、分析和把握慈善組織的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)。
當(dāng)然，慈善組織的認(rèn)定既要有明確、統(tǒng)一、公開、量化和可比的標(biāo)準(zhǔn)，又要簡化認(rèn)定的程序和手續(xù);既要嚴(yán)格、規(guī)范、合理、妥當(dāng)，又要符合我國慈善組織的發(fā)展實(shí)際;既要保證一定的穩(wěn)定性和連續(xù)性，又要定期重審、有進(jìn)有出。慈善組織的認(rèn)定和慈善組織參與政府購買服務(wù)、享受稅收優(yōu)惠等政策支持都有密切關(guān)系，不可掉以輕心。建議相關(guān)部門以“公益慈善認(rèn)定”為主題，采取課題委托、專題調(diào)研論證、舉辦研討會、考察訪談等多種形式，深入開展研討，廣泛征求意見，多方比較借鑒，認(rèn)真試點(diǎn)總結(jié)，充分論證修正，將慈善組織認(rèn)定工作科學(xué)、穩(wěn)步、扎實(shí)地推進(jìn)下去。
《慈善法》所規(guī)定的慈善組織包括基金會、社會團(tuán)體和社會服務(wù)機(jī)構(gòu)三種形式，既涵蓋傳統(tǒng)意義上的慈善領(lǐng)域，如扶貧濟(jì)困、扶助老幼病殘等困難群體，救助自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生事件和社會安全事件等突發(fā)事件造成的損害等，也覆蓋現(xiàn)代意義上的各種公益事業(yè)，如促進(jìn)教育、科學(xué)、文化、衛(wèi)生、體育等事業(yè)的發(fā)展，防治污染和其他公害，保護(hù)和改善生態(tài)環(huán)境，以及符合社會公共利益的其他非營利活動。
因此，統(tǒng)一直接登記必然是包括上述三種形式的社會組織，涵蓋或覆蓋上述所有領(lǐng)域的公益慈善活動。其形式之多樣，領(lǐng)域之廣泛，內(nèi)涵、外延和邊界之復(fù)雜，都需要深入研究、細(xì)致分析和策略把握。
統(tǒng)一直接登記當(dāng)然不是馬上、全部、無條件地從現(xiàn)行體制轉(zhuǎn)換到新體制，也需要有一個過渡期和適應(yīng)期，但方向和目標(biāo)不能動搖，要堅(jiān)定不移、積極穩(wěn)妥、策略有序、上下結(jié)合地推進(jìn)統(tǒng)一直接登記體制的建立和完善。
慈善組織管理須“有進(jìn)有出”
我建議未來對于慈善組織管理要強(qiáng)調(diào)“有進(jìn)有出”，也就是說不僅要有認(rèn)定機(jī)制，還要有退出機(jī)制。其實(shí)，這本來也是任何一項(xiàng)新制度都要體現(xiàn)的兩個方面。但在我國現(xiàn)行社會組織登記管理體制下卻往往難以堅(jiān)守，大量社會組織有進(jìn)無出，處于事實(shí)上的“休眠狀態(tài)”。
因此，為保證《慈善法》頒布后的慈善組織認(rèn)定機(jī)制有效運(yùn)行，需要為可能退出的慈善組織設(shè)定若干“出口”和相應(yīng)的退出機(jī)制及渠道，比如：慈善組織如何轉(zhuǎn)型成為非慈善的互益型組織?慈善組織如何轉(zhuǎn)型成為營利性的企業(yè)?慈善組織如何轉(zhuǎn)型成為事業(yè)單位?慈善組織如何終止活動并將其財(cái)產(chǎn)轉(zhuǎn)移給宗旨相同的另一慈善組織?慈善組織如何實(shí)現(xiàn)并購、重組?等等。
我國現(xiàn)行社會組織登記管理體制最大的制約因素是登記管理機(jī)關(guān)的職責(zé)、定位落后于全面深化改革的要求，行政能力和執(zhí)法能力嚴(yán)重不足。十八大以來的改革探索基本上未能觸及登記管理機(jī)關(guān)，包括民政部在內(nèi)的大部分登記管理機(jī)關(guān)連名稱都未改。《慈善法》頒布后慈善組織統(tǒng)一直接登記體制和認(rèn)定機(jī)制的要求，對于當(dāng)下極為困窘的地方各級登記管理機(jī)關(guān)來說，的確有勉為其難之嫌。在此，我們強(qiáng)烈呼吁民政部和編制部門努力協(xié)調(diào)溝通，借助新制度提供的改革機(jī)會，加強(qiáng)各級登記管理機(jī)關(guān)的隊(duì)伍建設(shè)和能力建設(shè)，不要讓全面深化改革的進(jìn)程阻滯在登記管理機(jī)關(guān)的門前。
(據(jù)《中國社會組織》)
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