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2019-01-15 來源 :公益時報??作者 : 王勇
■ 本報記者 王勇
走出國門，參與國際災害應急(救援)行動，對于還處在發(fā)展階段的中國民間社會組織似乎還是遙不可及的事情，但實際上已經(jīng)有包括基金會、社會救援隊、民非機構(gòu)等在內(nèi)的不少社會組織在行動了。
2018年12月18日，由中國慈善聯(lián)合會和北師大風險治理創(chuàng)新研究中心主辦的2018社會力量國際災害響應研討會在京召開。
研討會上披露的數(shù)據(jù)顯示，自2011年起，中國民間社會組織已經(jīng)參與了超過20場重大災害的國際應急行動。
這其中既有大家比較熟悉的尼泊爾地震、泰國清萊隊足球洞穴受困、泰國普吉島沉船事故等的救援，也有沒有受到足夠關(guān)注的肯尼亞旱災、意大利中部地震、朝鮮洪災等的救援，涉及亞非拉及歐洲的多個國家。
參與救援的藍天救援隊、深圳公益救援隊、愛德基金會、中國扶貧基金會等更是多次走出國門。
但總的來說，中國民間社會組織走出國門參與國際應急救援還處于比較早期的階段，在救災能力、合作機制、政策支持方面都還有待完善。
拿著旅游簽證的救災隊員
據(jù)北師大風險治理創(chuàng)新研究中心分析員徐詩凌介紹，2011年以前中國社會組織參與國際災害應對的方式是資金捐贈，2011年開始才有人員走出去參與救災。
“在可獲取的資訊中，2011年3月的緬甸曼德勒地震是第一次有中國社會組織人員走出國門參與災害應對。”徐詩凌表示。
地震發(fā)生后，壹基金救災聯(lián)盟派出了6名隊員趕赴緬甸。據(jù)參與隊員之一、現(xiàn)北京平瀾公益基金會理事長王珂介紹，當時緬甸政府并未提出國際救援請求，隊員們拿著旅游簽證就去了。
沒有正式的渠道怎么辦?隊員們找到了中國駐緬甸大使館，雖然之前沒有聯(lián)系，但大使館十分支持，在他們的協(xié)調(diào)下，取得了緬甸政府的許可和當?shù)貎S胞的后勤支持，進入災區(qū)，“我們成了緬甸曼德拉地震救援中唯一一個外國救援隊。”王珂表示。
據(jù)徐詩凌介紹，藍天救援隊的第一次國際行動則采用了更加穩(wěn)妥的渠道，2013年救援隊與999救援人員和華山醫(yī)院醫(yī)療人員一起編為中國紅十字會組織的國際救援隊伍，到臺風“海燕”襲擊過的菲律賓，除了醫(yī)療服務(wù)外，也發(fā)揮搜索技能進行遺體搜尋工作，此外也參與了物資發(fā)放。
2015年，中國社會組織迎來了一次目前來說參與規(guī)模最大的國際救援行動——尼泊爾地震救援。2015年4月25日，尼泊爾中部地區(qū)突發(fā)8.1級地震;5月12日，同一地區(qū)再發(fā)7.5級強震。尼泊爾政府向國際社會發(fā)出援助請求。
包括救援隊、救助機構(gòu)、基金會等在內(nèi)的至少23個中國社會組織派出應急響應人員前往尼泊爾，大部分中國社會組織在尼泊爾工作了三到五周，開展了搜救、災情調(diào)查、凈水、物資發(fā)放、緊急安置、醫(yī)療、消殺、兒童服務(wù)等工作。
在災后恢復和重建階段，中國扶貧基金會注冊了尼泊爾國別辦公室，長期開展重建和發(fā)展工作;愛德基金會與當?shù)厣鐣M織合作，為三個受災社區(qū)提供了兩年的重建和發(fā)展支持;青基會與駐尼中資企業(yè)合作，援建了4所小學;壹基金與救助兒童會合作，提供資金為當?shù)貎和峁暮蠓?wù);彩虹公益服務(wù)社從事了為期半年的災后安置區(qū)教育服務(wù)，后在尼泊爾注冊，長期提供支教和兒童服務(wù)。
截至2018年，除了緬甸、菲律賓、尼泊爾之外，肯尼亞、厄瓜多爾、意大利、海地、朝鮮、埃塞俄比亞、斯里蘭卡、伊朗、泰國、老撾、印尼等多個國家的災害應急行動中都已經(jīng)出現(xiàn)了中國社會組織的身影。
三次受總統(tǒng)接見
自身還處于發(fā)展階段的狀況下，中國社會組織是否應該走出國門參與國際救援呢?從這20多場國際救援的經(jīng)歷來看，是十分必要的。
首先，國際人道需求高發(fā)，中國社會組織在人道主義危機救援中可以發(fā)揮積極作用。
近年來，從人道危機類型來說，因沖突而引發(fā)的人道需求持續(xù)居高，與氣候變化有關(guān)的自然災害也保持高發(fā)，尤其在亞太區(qū)域，水文災害有增長態(tài)勢。
我國社會組織參與應對的災害不僅有比較常見的地震、臺風、洪澇、旱災等，還有緬甸難民危機、泰國洞穴受困、普吉島沉船、老撾阿速潰壩等特殊事件。
而隨著我國社會組織應急救援能力的提升，在參與國際救援中發(fā)揮的作用也越來越及時、越來越大。
以藍天救援隊為例，據(jù)藍天救援隊國際部部長張宇樸介紹，2015年8月緬甸遭遇大規(guī)模洪澇災害，藍天救援隊是第一支到達緬甸的國際救援隊伍。藍天救援隊共排查村莊200多個、56000余人次;醫(yī)療診治1084余人，轉(zhuǎn)移高熱患者16人、轉(zhuǎn)移骨折患者3人、確診登革熱患者2人、處理外傷患者15人;并對三個區(qū)域41.3平方公里進行防疫消殺。
在救援過程中，張宇樸發(fā)現(xiàn)當?shù)氐木仍藛T亟需得到更多的培訓。“不少救援人員穿著拖鞋就去救災了。”張宇樸回憶道。
針對這一情況，應緬中友好協(xié)會的邀請，2017年藍天救援隊開始在緬甸開展救援培訓。目前已經(jīng)開展了多期培訓。
“社會救援隊不僅是國際災害救援的有效參與者，還是國際救援經(jīng)驗和救援知識的交流傳播者、能力建設(shè)的重要參與者。”張宇樸強調(diào)。
其次，中國社會組織參與國際救援可以從民間的角度對公共外交產(chǎn)生積極影響。
藍天救援隊在參與2015年緬甸洪澇災害救援的過程中，就曾三次受到視察災區(qū)的緬甸總統(tǒng)的接見，讓中國以非常正面的形象出現(xiàn)在緬甸的主流媒體上，反響十分好。
“民間開展的公益工作會對公共外交產(chǎn)生意想不到的效果。”王珂強調(diào)，“第一，可以彰顯我國的軟實力、價值觀;第二，可以爭取一些話語權(quán);第三，可以了解實際的民情，讓民心相通。”
隨著中國走出去的步伐加速，不能只是政府、企業(yè)走出去，社會組織同樣需要走出去，而且可以發(fā)揮自身的獨特作用。
再次，在走出去救災的過程中，中國的社會組織救災能力也在快速提升。
深圳市公益救援志愿者聯(lián)合會作為一個地方屬地化(深圳)的社會救援隊，至今已經(jīng)參加了4次國際救援。“作為救援隊，我們希望向國際救援隊看齊，只有走出國門才能真正了解情況。”聯(lián)合會秘書長石欣表示。
真正走出國門才能了解到國際救災的相關(guān)準則和操作規(guī)范，才能明白在不同地域需要不同的救災手段與技能。
“就拿消殺藥品來說，我們在老撾救援時就發(fā)現(xiàn)由于當?shù)貙Νh(huán)保的不同要求有些我們常用的藥品就是不能用的。”石欣表示。
參與國際救災還是一個很好的鍛煉、檢驗社會組織能力的機會。以物資捐助為例，深圳市公益救援志愿者聯(lián)合會就先后嘗試過在所在國購買物資捐贈和在中國募集物資通過第三國轉(zhuǎn)運到所在國捐贈使用兩種不同的方式，取得了難得的經(jīng)驗。
從自發(fā)零散到系統(tǒng)有效
盡管已經(jīng)參與了超過20場重大災害的國際救援，也取得了一定的成績，但實際上，中國社會組織參與國際救援還處于自發(fā)的、零散的狀態(tài)，如何更加有效的參與還有一系列問題有待解決。
第一，中國社會組織的救災能力還有待提升。
以地震救援為例，一支可以執(zhí)行省內(nèi)救援任務(wù)的中型地震救災應急救援隊總?cè)藬?shù)應不低于60人、能夠出隊的結(jié)構(gòu)人數(shù)不第于45人，救援隊結(jié)構(gòu)應包括管理、搜索、營救、醫(yī)療和后勤保障能力。
以此為標準進行衡量，能夠達到的社會救援隊伍與基金會在中國還很少，更不用說參與國際救援了。
人員之外，是否有足夠的資源支持救援行動同樣重要。即使已經(jīng)多次參與過國際救援的深圳市公益救援志愿者聯(lián)合會在這方面也頗為頭疼，“救援隊更關(guān)注技能層面，籌款并不是長項。我們希望有一個平臺可以對接基金會、企業(yè)等。”石欣表示。
而實際上，據(jù)徐詩凌統(tǒng)計，近兩年來，與社會救援隊伍積極參與形成鮮明對照的是，基金會參加國際災害應對的數(shù)量更少了。
第二，中國社會組織救災的合作協(xié)調(diào)機制尚未建立。
參與國際救災的主體往往有很多，政府、政府間組織、國際NGO、中國社會組織、當?shù)豊GO、企業(yè)等都有參與，中國社會組織在其中扮演什么樣的角色，如何與其他主體進行合作，目前都還在探索階段。
首先，中國救災社會組織之間需要建立協(xié)調(diào)機制。目前，即使是同一次救援，中國社會組織也大多是單打獨斗。2015年的尼泊爾地震救援中才首次建立了中國隊伍協(xié)調(diào)點。2016年厄瓜多爾地震救援中，中慈聯(lián)救災委派出了一名前線協(xié)調(diào)員。
中國救災社會組織之間并沒有形成一個網(wǎng)絡(luò)，也沒有常設(shè)的合作協(xié)調(diào)機制，也就談不上分工與資源的共享。
“在走出去之前，我們應該現(xiàn)在國內(nèi)建立一個救災隊員的合作模式，加強隊伍與隊伍之間的溝通。”天空救援隊副隊長賈英男建議道。
“可以采用聯(lián)合出隊的方式，突出隊員的專業(yè)技能，資源共享。”北京救援隊隊長宋喜媚表示。
其次，作為民間隊伍如何與國際救援中的各類機構(gòu)協(xié)調(diào)合作?
國際救援中不同的隊伍之間如何分配任務(wù)、依據(jù)什么樣的原則、如何開展救災等都已經(jīng)形成了一定的模式與規(guī)則，對于這些規(guī)則大多數(shù)中國的社會組織還都不了解，更談不上靈活運用。
此外，參與國際救災還需要對外交規(guī)則、所在國的政策及人文社會環(huán)境都有所認知，學會與所在國政府、政黨、社區(qū)打交道，否則有可能造成反效果。
“我們出去就感覺會代表中國的形象，往往會擔心做的事情是否是對的，接觸的人是否是可以接觸的，會十分謹慎。”石欣表示。
而這些都需要中國的社會組織進一步學習與探索。
第三，中國社會組織救災的政策體系還有待完善。
對社會組織參與國際救災進行支持是很多國家通行的政策，這種支持既有政策上的，也有資金上的，我國在這方面還處于探索階段。
2018年，國家國際發(fā)展合作署發(fā)布了《對外援助管理辦法(征求意見稿)》，面向社會征求意見?！墩髑笠庖姼濉访鞔_了對外援助的政策規(guī)劃、實施管理、監(jiān)督和評估、法律責任。
《征求意見稿》明確對外援助中的無償援助主要用于受援方在減貧、民生、社會福利、公共服務(wù)以及人道主義等方面的援助需求。
《征求意見稿》還規(guī)定，國際發(fā)展合作署會同有關(guān)部門和機構(gòu)設(shè)立南南合作基金等具有援助性質(zhì)的基金，并負責管理和使用基金。
但是這些政策和資金是否可以支持社會組織參與國際救災，還是個問號。“政府購服務(wù)的話，給錢的模式是什么樣的，績效怎樣評估，怎么監(jiān)管，在多部門管理的情況下如何處理，這些都需要解決方案。”中慈聯(lián)減災委總干事魏威表示。
盡管還存在上述很多問題，但中國社會組織走出去救災的步伐已經(jīng)邁出。隨著走出去的社會組織越來越多，相信這些問題一定可以在實踐中逐步得到解決。
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