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2019-04-02 來(lái)源 :公益時(shí)報(bào)??作者 : 皮磊
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■ 本報(bào)記者 皮磊
在消費(fèi)過(guò)程中，如果自身權(quán)益遭受侵害我們?cè)撛趺磻?yīng)對(duì)?《公益時(shí)報(bào)》記者通過(guò)調(diào)查發(fā)現(xiàn)，當(dāng)遇到消費(fèi)問(wèn)題時(shí)，約20%的網(wǎng)友表示會(huì)通過(guò)消費(fèi)者協(xié)會(huì)尋求幫助;超過(guò)50%的網(wǎng)友認(rèn)為通過(guò)消協(xié)維權(quán)要比自己維權(quán)更有把握。
作為為保護(hù)消費(fèi)者權(quán)益而存在的社會(huì)組織，在解決消費(fèi)糾紛、幫助消費(fèi)者維權(quán)等方面，消協(xié)確實(shí)發(fā)揮了非常重要的作用。尤其是2014年修訂的《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》賦予國(guó)家和省級(jí)消協(xié)提起消費(fèi)公益訴訟主體資格后，中國(guó)的消費(fèi)公益訴訟實(shí)現(xiàn)了多個(gè)突破。
不過(guò)，從2014年新消法開始實(shí)施至今，各地消協(xié)僅提起了十幾起公益訴訟。而在已經(jīng)提起的訴訟中，有的未受法院支持，有的審理多年仍沒有結(jié)果，有的以賠禮道歉或整改、和解告終，涉及懲罰性賠償?shù)陌咐僦稚?。這一結(jié)果，遠(yuǎn)不能應(yīng)對(duì)消費(fèi)領(lǐng)域頻發(fā)的各種問(wèn)題。
因此，今年兩會(huì)期間，有公益組織建議放寬消費(fèi)公益訴訟原告主體資格，讓更多社會(huì)組織參與到食品藥品安全等領(lǐng)域消費(fèi)公益訴訟中來(lái)，維護(hù)不特定消費(fèi)者的社會(huì)公共利益。該建議也得到了全國(guó)政協(xié)委員的支持，并形成提案遞交兩會(huì)。
自2014年至今僅十余起
據(jù)中國(guó)消費(fèi)者協(xié)會(huì)官網(wǎng)顯示，截至2016年9月，全國(guó)已經(jīng)建立省級(jí)消協(xié)組織31個(gè)，地市級(jí)消協(xié)組織351個(gè)，縣級(jí)消協(xié)組織2852個(gè)。龐大的消協(xié)系統(tǒng)為維護(hù)消費(fèi)者權(quán)益發(fā)揮了重要作用，尤其是2014年新修訂的《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》更是鼓勵(lì)消協(xié)組織通過(guò)公益訴訟的形式，用法律手段為廣大消費(fèi)者維權(quán)。
新消法第三十七條第七款提到，就損害消費(fèi)者合法權(quán)益的行為，消協(xié)應(yīng)支持受損害的消費(fèi)者提起訴訟或者依照本法提起訴訟。第四十七條規(guī)定，對(duì)侵害眾多消費(fèi)者合法權(quán)益的行為，中國(guó)消費(fèi)者協(xié)會(huì)以及在省、自治區(qū)、直轄市設(shè)立的消費(fèi)者協(xié)會(huì)，可以向人民法院提起訴訟。
這一規(guī)定讓我國(guó)的消費(fèi)公益訴訟實(shí)現(xiàn)了多個(gè)突破。其中，廣東假鹽案系列公益訴訟頗具代表意義。
2017年4月，廣州市檢察院向廣東省消費(fèi)者委員會(huì)發(fā)出四份檢察建議書，建議省消委會(huì)就四起食品安全犯罪案件向法院提起消費(fèi)公益訴訟。當(dāng)年10月，廣東省消委會(huì)分別就彭某等人生產(chǎn)銷售假鹽，向廣州中院提起四個(gè)消費(fèi)民事公益訴訟。
2018年5月，廣州中院對(duì)其中三案作出一審判決，判令三案共八名被告共支付賠償金167480元，由法院收繳國(guó)庫(kù);被告于判決生效之日起10日內(nèi)，在廣東省級(jí)媒體發(fā)表經(jīng)法院認(rèn)可的賠禮道歉說(shuō)明，承擔(dān)案件大部分受理費(fèi)用。
2018年9月底，假鹽案最后一起公益訴訟一審判決，判令彭某等七名被告支付賠償金共1146463.3元，并在省級(jí)媒體公開道歉。至此，廣東假鹽案系列公益訴訟案共判賠償金額131.4萬(wàn)元，包括提供生產(chǎn)場(chǎng)地和被雇傭勞動(dòng)的參與者在內(nèi)的15名被告為此付出了沉重代價(jià)。
該案件之所以經(jīng)常被提及，是因?yàn)槠涫菄?guó)內(nèi)首例懲罰性賠償公益訴訟。而在以往的消費(fèi)公益訴訟中，消協(xié)的訴求大都限定在司法解釋明確規(guī)定的范圍內(nèi)，最后結(jié)果也往往以賠禮道歉或整改、和解告終，這使得公益訴訟的懲戒力、震懾力和實(shí)質(zhì)效果非常有限。
另一方面，公眾對(duì)于通過(guò)消協(xié)組織維權(quán)的熱情似乎也并不高。
《公益時(shí)報(bào)》此前就此發(fā)起了一項(xiàng)調(diào)查，結(jié)果顯示，在1000余名參與調(diào)查的網(wǎng)友中，僅有不到20%的人表示在遭遇消費(fèi)侵權(quán)時(shí)會(huì)找消協(xié)尋求幫助;約28%的網(wǎng)友表示曾經(jīng)聯(lián)系過(guò)消協(xié)，但結(jié)果并不理想。值得深思的是，有超過(guò)40%的網(wǎng)友建議，賦予更多符合條件的社會(huì)組織提起消費(fèi)公益訴訟的主體資格，“讓更多社會(huì)組織參與，能夠在更大程度上幫助消費(fèi)者維權(quán)”。
那么，究竟是哪些因素限制了消協(xié)提起公益訴訟的積極性?其在實(shí)踐過(guò)程中又面臨哪些現(xiàn)實(shí)困難?
多重困難致消費(fèi)公益訴訟難以展開
新消法實(shí)施兩年后，2016年最高人民法院出臺(tái)了《關(guān)于審理消費(fèi)民事公益訴訟案件適用法律若干問(wèn)題的解釋》，進(jìn)一步明確了消費(fèi)民事公益訴訟原告資格、適用范圍、公益訴訟與私益訴訟的關(guān)系等問(wèn)題。在很多人看來(lái)，此舉為公益訴訟落地實(shí)施奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。
然而，消費(fèi)公益訴訟具體實(shí)踐情況并不樂觀。據(jù)界面新聞報(bào)道，從2014年到2018年，新消法施行后四年時(shí)間，各地消協(xié)組織僅提起14起公益訴訟。從公開案例來(lái)看，一些省級(jí)消協(xié)組織對(duì)公益訴訟的態(tài)度似乎并不積極。
2015年5月，湖北鄖西縣鹽務(wù)管理局在統(tǒng)一檢查行動(dòng)中，在部分商店及居民家中發(fā)現(xiàn)假冒碘鹽。2016年2月5日，本案嫌疑人周某被判處有期徒刑一年緩刑二年。由于鄖西縣是湖北省碘缺乏病分布地區(qū)，2016年10月11日，十堰市檢察院建議湖北消費(fèi)者委員會(huì)對(duì)周某提起民事公益訴訟，但湖北消委會(huì)既未書面回復(fù)也未提起訴訟。最后，經(jīng)過(guò)訴前程序，十堰市檢察院依法提起了訴訟。
針對(duì)這種現(xiàn)象，法律界人士認(rèn)為原因在于目前法律對(duì)于消協(xié)并無(wú)相應(yīng)制約機(jī)制。長(zhǎng)期從事環(huán)境公益訴訟的張娜律師告訴記者，公益訴訟的一大特點(diǎn)就是維護(hù)社會(huì)公共利益，這表明消費(fèi)公益訴訟與消協(xié)并無(wú)直接利害關(guān)系，她說(shuō)：“對(duì)于目前我國(guó)這30余家省級(jí)消協(xié)而言，如果他們不提起消費(fèi)公益訴訟，法律對(duì)其是沒有任何制約機(jī)制的。也就是說(shuō)，如果省級(jí)消協(xié)出現(xiàn)懈怠情況，法律并沒有對(duì)其起訴權(quán)的監(jiān)督。”
事實(shí)上，導(dǎo)致消費(fèi)公益訴訟案件少的一大主要原因，在于能夠提起消費(fèi)公益訴訟的主體太少，主體資格限定過(guò)嚴(yán)。30多家消協(xié)要應(yīng)對(duì)全國(guó)范圍內(nèi)的消費(fèi)公益訴訟，其壓力可想而知。
“發(fā)生消費(fèi)糾紛的案例分布在全國(guó)各個(gè)地方，區(qū)域性特征很明顯。如果能夠開放主體資格到市、縣級(jí)消協(xié)，以及讓更多社會(huì)組織參與進(jìn)來(lái)，就可以在很大程度上降低訴訟成本，也可以快速收集固定證據(jù)，提高效率，有利于事件快速解決。”張娜表示。
跟其他類型社會(huì)組織一樣，消協(xié)開展公益訴訟在很大程度上還受運(yùn)作經(jīng)費(fèi)的制約。據(jù)了解，消協(xié)的經(jīng)費(fèi)來(lái)源大多的是財(cái)政預(yù)算撥款和工商部門支持，而訴訟成本包括案件受理費(fèi)、律師費(fèi)、調(diào)查取證費(fèi)、差旅費(fèi)、鑒定評(píng)估等費(fèi)用，這無(wú)疑也是消協(xié)不得不面對(duì)的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。
另外，消費(fèi)公益訴訟還涉及賠償請(qǐng)求權(quán)認(rèn)定、證據(jù)調(diào)查獲取、賠償數(shù)額核算、賠償金處置等專業(yè)問(wèn)題，而在法律知識(shí)及訴訟知識(shí)層面，很多消協(xié)組織無(wú)疑是很欠缺的。不能忽視的是，作為有些“公權(quán)”性質(zhì)的社會(huì)組織，消協(xié)在提起消費(fèi)公益訴訟時(shí)難免要面對(duì)政府或工商部門。這些“掣肘”同樣限制了消費(fèi)公益訴訟案件數(shù)量和消協(xié)提起訴訟的積極性，也難以保證案例的絕對(duì)公平公正。
放寬訴訟主體資格迫在眉睫
我國(guó)《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》中僅規(guī)定了國(guó)家和省級(jí)的消費(fèi)者協(xié)會(huì)有權(quán)作為原告提起消費(fèi)公益訴訟，主體資格限定過(guò)于嚴(yán)格，從2014年至今，中消協(xié)和部分省級(jí)消費(fèi)者組織所提起的公益訴訟只有十幾起，國(guó)內(nèi)消費(fèi)公益訴訟局面還遠(yuǎn)遠(yuǎn)沒有打開。雖然政府和相關(guān)部門的監(jiān)管目前正逐步嚴(yán)格化、細(xì)致化，但對(duì)該類案件的行政處罰依然數(shù)額少、力度小，違法成本太低，難以真正形成對(duì)違法者的震懾，為公眾營(yíng)造出一個(gè)安全放心的消費(fèi)環(huán)境。
針對(duì)目前消費(fèi)公益訴訟難以開展的局面，今年兩會(huì)期間，全國(guó)政協(xié)委員、中國(guó)環(huán)境檢測(cè)總站物理室主任溫香彩向兩會(huì)遞交了《關(guān)于擴(kuò)大社會(huì)組織開展消費(fèi)公益訴訟原告主體資格的建議》，“消費(fèi)公益訴訟訴應(yīng)適當(dāng)放開原告主體資格，把符合條件提起環(huán)境公益訴訟的社會(huì)組織也納入到其中來(lái)”。
對(duì)此，張娜分析稱：“侵害消費(fèi)者權(quán)益領(lǐng)域與環(huán)境污染領(lǐng)域一樣，受侵害者往往都是弱勢(shì)群體，私益的訴訟對(duì)于公民個(gè)人是很難實(shí)現(xiàn)救濟(jì)的，但是公益訴訟可以在一定程度上打擊不良商家企業(yè)，遏制其侵害消費(fèi)者合法權(quán)益行為，警醒生產(chǎn)者及銷售者。這和環(huán)境公益訴訟關(guān)于遏制污染者、保護(hù)不特定多數(shù)人的生命身體健康、保護(hù)生態(tài)環(huán)境立法目的和初衷是相同的。”
中國(guó)綠發(fā)會(huì)副秘書長(zhǎng)馬勇也表達(dá)了相同的觀點(diǎn)：“環(huán)境公益訴訟和消費(fèi)公益訴訟存在很大的關(guān)聯(lián)性，尤其是涉及到因環(huán)境污染導(dǎo)致的食品藥品等消費(fèi)安全問(wèn)題引發(fā)的訴訟。我覺得二者的根本目標(biāo)是一致的，即都是為了維護(hù)社會(huì)公共利益。因此，能夠提起環(huán)境公益訴訟的原告完全可以對(duì)涉及公共利益的消費(fèi)類案件提起訴訟。”
3月15日當(dāng)天，中國(guó)綠發(fā)會(huì)通過(guò)機(jī)構(gòu)微信公眾號(hào)發(fā)布了一篇題為《綠會(huì)主張獲兩會(huì)代表委員認(rèn)可：是時(shí)候放寬消費(fèi)公益訴訟原告主體資格了 消費(fèi)者權(quán)益日》的文章。在該機(jī)構(gòu)看來(lái)，賦予除消協(xié)之外的其他符合條件的社會(huì)組織提起消費(fèi)公益訴訟主體資格，是一件非常迫切的事情。
“其必要性在于，目前由于環(huán)境問(wèn)題引發(fā)的消費(fèi)安全問(wèn)題高發(fā)，特別是環(huán)境問(wèn)題引發(fā)的食品安全、汽車消費(fèi)、家裝消費(fèi)事件頻發(fā)，進(jìn)而影響人體健康，構(gòu)成人身?yè)p害，亟待司法提供有效保障。而從實(shí)際情況看，由于消費(fèi)公益訴訟原告主體的排他性規(guī)定，其他社會(huì)組織只能‘望訴興嘆’，因此有必要努力解決這個(gè)不太合理的規(guī)定。”馬勇表示。
記者調(diào)查發(fā)現(xiàn)，超過(guò)40%的網(wǎng)友贊同賦予更多符合條件的社會(huì)組織提起消費(fèi)公益訴訟的主體資格，尤其是符合提起環(huán)境公益訴訟條件的社會(huì)組織：相對(duì)于檢察機(jī)關(guān)的屬地“掣肘”和省級(jí)消協(xié)的一些限制條件，這類社會(huì)組織能夠快速反應(yīng)，不受財(cái)政經(jīng)費(fèi)或政府限制，而且還具有專業(yè)的團(tuán)隊(duì)和人員，公益訴訟經(jīng)驗(yàn)豐富。
17.22%的網(wǎng)友則表示，可以先進(jìn)行小范圍試點(diǎn)，比如授權(quán)一部分有過(guò)環(huán)境公益訴訟經(jīng)驗(yàn)的公益組織在消費(fèi)領(lǐng)域開展工作。不過(guò)，目前就法律層面來(lái)說(shuō)，其他社會(huì)組織要獲得提起消費(fèi)公益訴訟的主體資格，還面臨很多困難。為此，溫香彩在提案中也給出了自己的建議：
一、建議最高人民法院對(duì)《最高人民法院關(guān)于審理環(huán)境民事公益訴訟案件適用法律若干問(wèn)題的解釋》進(jìn)行補(bǔ)充規(guī)定，適度擴(kuò)大食藥領(lǐng)域消費(fèi)公益訴訟的原告范圍，允許符合條件提起環(huán)境民事公益訴訟的社會(huì)組織參與進(jìn)來(lái);
二、建議全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)出臺(tái)相關(guān)的授權(quán)決定，授權(quán)一部分已經(jīng)有過(guò)環(huán)境公益訴訟經(jīng)驗(yàn)的公益組織在消費(fèi)領(lǐng)域開展試點(diǎn)工作，作為第一波試點(diǎn)對(duì)象;
三、建議全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)對(duì)《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》進(jìn)行修改，將消費(fèi)公益訴訟的原告由消費(fèi)者協(xié)會(huì)擴(kuò)大到符合條件提起環(huán)境公益訴訟的社會(huì)組織。
