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2019-03-05 來源 :公益時報??作者 : 于俊如
■ 本報記者 于俊如
有這么一群人，想住養(yǎng)老院，卻因為找不到擔(dān)保人而被拒收;
有這么一群人，在家摔倒半天才能爬起來，病倒幾天也沒人發(fā)現(xiàn)，突發(fā)疾病因為沒人簽字，做不了手術(shù)、住不了醫(yī)院;
還有這么一群人，不敢病倒不敢死，古稀之年還得照顧三四十歲的自閉癥患兒，他們唯一的希望是比殘障孩子多活一天……
據(jù)統(tǒng)計，僅在北京，特殊家庭(失獨、孤寡、殘障、空巢)老年人就已經(jīng)達(dá)百余萬，他們的養(yǎng)老需求比正常家庭的更凸顯，他們的生活也比常人更艱難……
2015年7月，為了解決特殊家庭老年人在入住養(yǎng)老機構(gòu)，接受緊急醫(yī)療救助等服務(wù)時遇到的相關(guān)手續(xù)辦理困難等問題，北京市民政局發(fā)布了《特殊家庭老年人通過代理服務(wù)入住養(yǎng)老機構(gòu)實施辦法》。
同年11月，通過向社會公開招標(biāo)的方式，成立于2015年9月的北京市英碩扶老公益基金會，后更名為北京扶老助殘基金會，被選定為特殊家庭老年人入住養(yǎng)老機構(gòu)的代理服務(wù)機構(gòu)，為特殊家庭的京籍老人代理辦理入住養(yǎng)老機構(gòu)、緊急就醫(yī)手術(shù)簽字等事宜。
這個開全國之先河的項目，一切都只能是摸著石頭過河。如今三年期滿，項目再起航之際，北京扶老助殘基金會的副秘書長陳亞輝向記者介紹了該項目的嘗試發(fā)展歷程。
養(yǎng)老代理模式探索三階段
入住養(yǎng)老機構(gòu)的通行做法是必須有委托擔(dān)保人。這對于失獨老人，是很大的困擾。一方面是老人需要求人做擔(dān)保，內(nèi)心不太樂意;另一方面是隨著年齡越來越大，風(fēng)險越來越高，很多人不愿意承擔(dān)資金及風(fēng)險問題。
讓公益組織來解決失獨老人入住養(yǎng)老機構(gòu)和就醫(yī)的問題，這是北京市民政局出臺政策的初衷。面對這個高風(fēng)險而又沒有經(jīng)驗可借鑒的項目，北京扶老助殘基金會從零開始，發(fā)展探索至今，經(jīng)歷了三個階段，由基金會直接提供和由基金會搭建平臺整合的服務(wù)內(nèi)容幾乎涵蓋了老、病、死的方方面面。
第一階段，主要是梳理嘗試，代理服務(wù)階段。
2015年，北京扶老助殘基金會從零開始梳理。相關(guān)法律流程是怎樣的?標(biāo)準(zhǔn)怎么制定?具體服務(wù)內(nèi)容是什么?服務(wù)對象又是誰?
陳亞輝介紹說，在承接了“代理服務(wù)”項目之后，用了半年的時間來梳理相關(guān)的法律、法規(guī)及流程，并與民政局細(xì)致溝通相關(guān)的標(biāo)準(zhǔn)、服務(wù)等內(nèi)容，直到2016年年中的時候才開始正式做項目。確定的一個核心問題是解決老人們當(dāng)時最緊迫的問題，即入養(yǎng)老機構(gòu)的擔(dān)保問題和緊急就醫(yī)手術(shù)的擔(dān)保問題。
看似簡單，實則不易。
以就醫(yī)擔(dān)保為例，首先是老人特別相信你的前提下才有可能發(fā)生這樣的擔(dān)保服務(wù);其次是瑣碎，一個手術(shù)前后需要7個簽字，在北京的一個三甲醫(yī)院，來來回回的可能至少需7個半天的時間。
第二個階段是委托監(jiān)護階段。
代理服務(wù)項目實施以來，基金會發(fā)現(xiàn)特殊家庭老年人的養(yǎng)老需求是多方面的，委托代理只是解決了他們在喪失完全行為能力之前的養(yǎng)老問題，一旦喪失完全行為能力之后，資產(chǎn)如何托管、醫(yī)療救助決定由誰作出、殘障孩子如何托養(yǎng)、甚至百年后事如何料理……這都是該類人群普遍關(guān)注和焦慮的問題。
實際上老人需要的是在他們自身沒有贍養(yǎng)人或是贍養(yǎng)人不具備贍養(yǎng)能力的情況下，能有一整套的、系統(tǒng)化的方案來解決他們的養(yǎng)老問題。整個養(yǎng)老解決方案需要包括三個步驟的考慮：第一步是解決確權(quán)、監(jiān)護和風(fēng)險控制問題;第二步是解決資金托管、監(jiān)管和支付的問題;在前兩步的基礎(chǔ)上，第三步解決精準(zhǔn)養(yǎng)老的問題。
2017年，《中華人民共和國民法總則》頒布實施，明確了成年人監(jiān)護內(nèi)容，提出“意定監(jiān)護”。意定監(jiān)護，是一項讓老年人自主選擇失智失能后監(jiān)護人的制度。這種制度在美國、日本等發(fā)達(dá)國家都已非常成熟，但在國內(nèi)還鮮有機構(gòu)開展相關(guān)服務(wù)。
2018年，恰逢北京市老齡協(xié)會推出了老年人監(jiān)護服務(wù)試點，北京扶老助殘基金會承接了試點工作，對于特殊家庭老年人可以直接指定北京扶老助殘基金會作為他們的監(jiān)護人，對于殘障子女老人需要通過遺囑指定的形式，把監(jiān)護權(quán)轉(zhuǎn)給基金會。
陳亞輝進一步解釋道，老人在頭腦清醒的時候，和基金會之間是委托代理的關(guān)系，在他失智失能，喪失完全行為能力之后，與基金會之間是一種監(jiān)護的關(guān)系。作為監(jiān)護人，基金會可以動用他的資產(chǎn)，在這個階段，在這種特定的場景下，解決了他的各種擔(dān)心。除了本人的處理之外，還有的需要顧及子女，比如家里有自閉癥或者唐氏患兒的，老人百年后，基金會可以動用他的資產(chǎn)繼續(xù)照顧。
陳亞輝總結(jié)說，最開始的初心實際上是解決老人入住養(yǎng)老機構(gòu)和緊急就醫(yī)的擔(dān)保代理問題，然后在服務(wù)過程中，發(fā)現(xiàn)老人的養(yǎng)老需求是全生命周期的，甚至還有孩子的需求。這就需要從法律層面上，有一個比較妥善的安排，即監(jiān)護制度，然后在監(jiān)護制度的前提下，來安排資產(chǎn)托管，解決特殊情況下的擔(dān)憂。
這就形成了現(xiàn)在的模式，老人的各種事情有一個專業(yè)的機構(gòu)來幫他解決、幫他判斷，他的資金委托給第三方金融機構(gòu)，幫他支付給他需要服務(wù)的機構(gòu)。
第三階段是從試點轉(zhuǎn)為長期項目服務(wù)縱深持續(xù)拓展。
2018年11月18日，作為政府采購項目，三年的周期結(jié)束，但是服務(wù)并不能結(jié)束。
在三年執(zhí)行的基礎(chǔ)上，基金會根據(jù)老年人的實際需求和意愿做了大量的調(diào)研和實踐研究，并走訪了多家大型律所、金融機構(gòu)、養(yǎng)老照護機構(gòu)，同時借鑒了一些國外的先進做法，對原有“代理服務(wù)”項目進行了優(yōu)化和升級。
優(yōu)化升級后的“代理服務(wù)”項目，通過政策法規(guī)體系與社會服務(wù)保障的“雙結(jié)合”，將徹底解決特殊家庭老年人在權(quán)益保障、監(jiān)護法規(guī)、養(yǎng)老服務(wù)、就醫(yī)服務(wù)、子女照護等方面的問題。
優(yōu)化升級后的項目將立足于北京市老齡事業(yè)發(fā)展總體要求，著眼于未來全面可持續(xù)發(fā)展，從立法層面創(chuàng)新特殊家庭老年人權(quán)益及養(yǎng)老保障的法律法規(guī);從政府層面統(tǒng)一管理機制、明確權(quán)責(zé);從社會層面建立特殊家庭老年人養(yǎng)老服務(wù)體系，從而樹立起以法律為依據(jù)、以制度為保障的老年人權(quán)益與養(yǎng)老服務(wù)新理念，建立起政府、社會、家庭、個人共同參與，協(xié)同發(fā)展的特殊家庭老年人權(quán)益與養(yǎng)老服務(wù)新機制。
在此情況下，北京市民政局頒發(fā)了《關(guān)于支持特殊家庭老年人入住養(yǎng)老機構(gòu)代理服務(wù)長期執(zhí)行的通知》，基金會獲得了長期執(zhí)行項目的授權(quán)，解除了時間的限制問題。
與此同時，面對老年人不同的養(yǎng)老需求，比如失獨老人不愿意與其他老人住在一起，因為逢年過節(jié)子女的探望對他是一個刺激;又比如關(guān)于殘障家庭，老人的養(yǎng)老需求和患兒的康復(fù)需求是不一樣的。
為了滿足特殊家庭的養(yǎng)老需求，主管部門和負(fù)責(zé)京津冀協(xié)同發(fā)展的部門牽頭，將推動在北三縣(香河、大廠、三河)建立特殊家庭的養(yǎng)老基地。
開創(chuàng)以產(chǎn)養(yǎng)老的全新模式
從2015年開始到現(xiàn)在，北京扶老助殘基金會提供委托擔(dān)保和緊急就醫(yī)簽字服務(wù)500余次，入戶走訪和探望特殊家庭老年人1000余戶，接待特殊家庭老年人來電來訪3000余次，解決了該類老年人由于子女無法盡贍養(yǎng)義務(wù)，而造成的因缺少擔(dān)保人簽字，面臨無法緊急醫(yī)療救助、無法入住養(yǎng)老機構(gòu)等問題。
項目設(shè)定了應(yīng)急保證金制度。所有老人在基金會都存放有6萬的保證金，在緊急就醫(yī)的時候，可以由基金會幫老人進行支付。除了醫(yī)療方面，還適用于老人突然離世的喪葬費用，以及在養(yǎng)老院出現(xiàn)暫時資金問題時，先行支付。這個解決的是老人在頭腦清醒時遇到的各種突發(fā)事件，他自己不能處理，而由基金會代為處理的問題。
資產(chǎn)實施第三方托管。根據(jù)服務(wù)規(guī)定，基金會接受特殊家庭老年人委托后，雙方將首先簽訂書面委托代理協(xié)議，申請人可以選擇以資金或者資產(chǎn)作為保證手段，資金和資產(chǎn)托管在央企金融機構(gòu)?；饡鶕?jù)老人的綜合情況，推薦與其經(jīng)濟條件和身體狀況相適應(yīng)的養(yǎng)老機構(gòu)與其他相關(guān)服務(wù)機構(gòu)，由老人自主選定，簽訂多方服務(wù)協(xié)議。一方面保證委托人的資金安全，同時保證入住養(yǎng)老機構(gòu)及醫(yī)療花費所需的資金持續(xù)支付能力。
值得一提的是，項目服務(wù)的對象，主要是針對享受不了低保，又找不到人做監(jiān)護的特殊家庭人群，前提是有一定支付能力的老人，而且是以入住養(yǎng)老機構(gòu)為前提。
隨著中國老齡化越來越嚴(yán)重，北京市老齡人口也在持續(xù)劇增中，截至2018年11月底，北京市現(xiàn)有常住老年人口353.31萬，其中獨居老人數(shù)量已達(dá)到30萬，無子女家庭也已超過5萬。
“尤其對于失獨、鰥寡孤獨和兩老一殘或一老一殘疾這樣的殘障家庭，這些特殊家庭里的老人會面臨很多難題。”解決他們的問題，北京扶老助殘基金會做出了有益探索。
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