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2015-05-19 來源 :公益時報??作者 : 王勇
作為中國國際民間組織合作促進會的副理事長兼秘書長，黃浩明的5月格外繁忙。僅5月第二周一周，黃浩明便組織了兩場專題討論會，參加了一次人大法工委組織的交流會。
黃浩明之所以如此繁忙，是因為一部法律的征求意見。
2015年4月，第十二屆全國人大常委會第十四次會議審議了《中華人民共和國境外非政府組織管理法(草案二次審議稿)》(以下簡稱《審議稿》)。中國人大網(wǎng)公布了《審議稿》，向社會公開征求意見。意見征求時間為5月5日至6月4日。
征求意見的信息發(fā)布后迅速引起社會組織的廣泛關(guān)注。作為行業(yè)平臺，中國國際民間組織合作促進會成為境外非政府組織重要的意見征集渠道。
“這個法的影響力是非常大的，他不光是影響NGO組織，不光是影響社會生活，它將全面影響我們國家和對外關(guān)系。”社科院社會政策研究中心副主任楊團強調(diào)。
開門立法引發(fā)業(yè)界熱議
2015年，關(guān)于境外非政府組織管理法審議的最早信息來自于十二屆全國人大三次會議副秘書長、發(fā)言人傅瑩。
在3月4日的新聞發(fā)布會上，傅瑩表示，去年底人大常委會對境外非政府組織管理法進行了初步審議。傅瑩說，境外非政府組織在中國的活動非?；钴S，看網(wǎng)上數(shù)據(jù)差不多有6000多家。這些年，境外非政府組織給中國帶來了技術(shù)、資金、好的經(jīng)驗，對中國的發(fā)展是有益的，是做出貢獻的，但是在管理方面，中國還是有些欠缺。目前，對境外非政府組織的管理依據(jù)是《外國商會管理暫行規(guī)定》及《基金會管理條例》，立法上尚有空白。
傅瑩對此表示，要通過立法，使境外非政府組織在中國的活動能夠有法可依。“一方面要保障他們的合法權(quán)益，讓他們能夠更好地發(fā)揮作用，另一方面也要有效管理，要能夠維護國家的安全和社會的穩(wěn)定”。
兩個月后，《審議稿》開始向社會征求意見。
在中國人大網(wǎng)的專題頁面，社會公眾可以直接提交意見和建議。截至5月18日，已提意見達到397條。雖然與同期征求意見的《中華人民共和國種子法(修訂草案)》的1367條意見、《中華人民共和國安全法(草案)(二次審議稿)》的525條意見相比略少，但并不影響各界對《審議稿》的熱烈討論。
“我們前幾星期已經(jīng)在討論這個事情。”據(jù)樂施會中國項目總監(jiān)廖洪濤介紹，香港的非政府組織對該法十分關(guān)注。“香港有非常多的社工組織，大家知道，這幾年民政部購買社會服務(wù)，參與不少，交流也非常多，受影響很多。香港還有很多家族基金會也受很大影響。香港很多NGO很關(guān)注這個事情。”廖洪濤強調(diào)。
5月12日，中國國際民間組織合作促進會組織的“境外非政府組織管理法”研討會同樣收到了眾多境外非政府組織的關(guān)注。幾十家機構(gòu)的代表坐滿了民促會的會議室，不得已只能分為4個組分組討論。“還有很多人被我拒絕了，只能讓他們15號再來。十分抱歉，因為我們的空間太小。”黃浩明表示。
與此同時，中國慈善聯(lián)合會、NGOCN、中國發(fā)展簡報也聯(lián)合發(fā)起了問卷調(diào)查。
“我們這樣一個行動其實是反映了公民開門立法的趨勢。我們都應(yīng)該盡一份公民的責任，把我們對這個法的修改意見、想法在6月4號以前按照全國人大的要求、法工委的要求送上。”楊團強調(diào)。
什么是開展活動?
在民促會組織的研討會上，對于《審議稿》的意見集中在名詞如何清晰界定和是否具有可操作性上。
第一，《審議稿》中的部分用語需要得到清晰界定。
首當其沖的就是“境外非政府組織”。《審議稿》第一條規(guī)定是“為了規(guī)范、引導境外非政府組織在中國境內(nèi)的活動，保障其合法權(quán)益，促進交往與合作，制定本法。”很多機構(gòu)代表表示，“境外非政府組織”一詞太過寬泛，什么組織都包括其中，在某些國家法律中沒有“非政府組織”這個詞，因此要如何來定義是個問題。
“活動”一詞也受到了極大的關(guān)注?！秾徸h稿》第二條規(guī)定：“境外非政府組織在中國境內(nèi)開展活動適用本法。”可以說，對“活動”的規(guī)范是境外非政府組織管理法的主要訴求，涉及到對登記注冊的代表機構(gòu)的活動和未登記注冊的機構(gòu)的臨時活動的行為規(guī)范、監(jiān)督管理、法律責任等。
那么活動究竟指什么呢?“活動”一詞太模糊，什么行為屬于本法范圍內(nèi)的活動。開個會，算不算活動?
比如哈佛在中國招收學生發(fā)錄取通知書是不是活動呢?“哈佛沒有在中國設(shè)立代表機構(gòu)，這是違法的。”清華大學公共管理學院副教授賈西津強調(diào)?！秾徸h稿》第十八條規(guī)定：“境外非政府組織未在中國境內(nèi)設(shè)立代表機構(gòu)，在中國境內(nèi)開展臨時活動的，應(yīng)當事先取得臨時活動許可。”
理論上沒有注冊之前的準備工作，也需要委托個人、機構(gòu)處理，是不是也成了違法行為?
賈西津表示：“(該法)將涉及到境內(nèi)中國的所有個人和組織與境外這些非營利相關(guān)組織開展的所有涉及資金、合作、委托的事項。”
部分機構(gòu)代表建議：可以采用提供“負面清單”的方法，除清單以外的領(lǐng)域都屬于可以開展活動的范圍。
此外，“不得違反公序良俗”、“政治活動”等名詞如何界定也另相關(guān)機構(gòu)感到困惑。
可操作性強嗎?
第二，《審議稿》中的部分規(guī)定在實際中是否能夠落地操作?
首先，境外非政府組織在中國境內(nèi)開展活動，要么登記代表機構(gòu)，要么事先取得臨時活動許可。不少機構(gòu)代表提到“對于突發(fā)事件要怎么處理?”例如地震發(fā)生，需要迅速開展捐贈、救援等活動，申請臨時活動許可需要60天，兩者是相互沖突的。
其次，登記注冊代表機構(gòu)，需要業(yè)務(wù)主管單位，如何找到業(yè)務(wù)主管單位成為關(guān)注的焦點。《審議稿》第四十條規(guī)定：“登記管理機關(guān)……發(fā)布業(yè)務(wù)主管單位名錄，為境外非政府組織開展活動提供指引。”部分機構(gòu)代表指出，不少組織的業(yè)務(wù)范圍涉及多個領(lǐng)域，建議設(shè)立兜底主管單位，在無法尋找到具體對應(yīng)的主管單位時，可以轉(zhuǎn)向這個單位，并建議這個單位可以是民政部門。
此外，境外非政府組織申請設(shè)立代表機構(gòu)，應(yīng)當經(jīng)業(yè)務(wù)主管單位同意。同意是以什么標準?多長時間內(nèi)予以答復。建議寫明標準，依法處理，符合標準，予以批準;不予同意時，應(yīng)提供理由;提供申訴程序/救濟途徑。
再次，《審議稿》第十三條規(guī)定“境外非政府組織代表機構(gòu)不具有法人資格”。不具備法人資格，那么代表處在簽訂購買或建立勞務(wù)、勞動關(guān)系時，如何承擔有關(guān)法律義務(wù)?如果出現(xiàn)法律糾紛誰來承擔?
國際國內(nèi)需要更多交流
除了名詞界定和可操作性之外，與國際接軌也被很多機構(gòu)提及。
“我個人的感受，對我們中國的開放，對中國的走出去，對我們中國在世界上能不能走向真正的世界大國，這是一個很關(guān)鍵的內(nèi)容。”黃浩明表示。
《審議稿》第二十五條規(guī)定：“除國務(wù)院另有規(guī)定外，境外非政府組織及其代表機構(gòu)不得在中國境內(nèi)進行募捐或者接受中國境內(nèi)捐贈。”
部分機構(gòu)代表就提出，為什么不能在中國境內(nèi)進行募捐和接受中國境內(nèi)捐贈?這違反公平原則。
賈西津表示：“如果是嚴格按照這個法的規(guī)定的話，那么基本上不是一個國家安全的問題了，可能涉及到不僅僅是公益，不僅僅是社會領(lǐng)域，它會影響到中國整個社會開放性以及經(jīng)濟整體發(fā)展，所以它真的是一個國家和國際關(guān)系中間的影響。”
“中國走向世界，如果缺少民間NGO，特別是境外NGO的一些參與貢獻的話，我覺得這個道路很艱難。所以我們應(yīng)該更加主動地說，境外NGO不僅僅在國內(nèi)可以有貢獻，也可以幫助中國的企業(yè)，包括政府外交解決不了的事情，國際NGO在很多方面可以一起成為建設(shè)性的合作伙伴。”廖洪濤強調(diào)。
賈西津還提出：“我們是在用一個非常小的視野在看國際上的非營利組織。我們有必要幫助中國的政府部門，特別是相關(guān)立法部門認知到非營利非政府的社會組織不是幾百個、幾千個、幾萬個，是千萬、上億。”
與相關(guān)部門增進交流成為共同的訴求。
廖洪濤表示：“在這個法的新的形勢下，多組織一些對話或者交流，一些NGO和公安部門會多些交流，公安部門也可以多了解一些這方面的知識和經(jīng)驗。多點直接對話交流而不是間接的，這更好。”
他還建議：“業(yè)務(wù)主管單位可能多些交流，有一些部委可能走得比較前，民政部或者林業(yè)部門可能和國際NGO合作非常多，他們的經(jīng)驗和案例可否給其他一些業(yè)務(wù)主管單位作為借鑒和參考呢?我們可以多爭取和業(yè)務(wù)主管單位進行交流，讓他們知道，成為業(yè)務(wù)主管單位不一定是包袱或政治危機，可能還是他們在中國的社會發(fā)展和走向世界的一個合作伙伴。”
“我們也希望跟公安、主管單位、民政還有其他部門保持密切、良好溝通交流，也是對推動中國依法治國做出努力，我想這是我們真正的夢想。”黃浩明強調(diào)。
■ 本報記者 王勇
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