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2016-03-24 來源 :公益時報??作者 : 張璇
3月16日，中國第一部公益慈善領域的基本法《慈善法》在第十二屆全國人民代表大會上表決通過。此前因其廣開言路、“開門立法”的態(tài)度被寄予厚望，因此引發(fā)了公益行業(yè)和公眾輿論的密切關注。雖然整個法律的起草過程向社會開放，并廣泛征求專家意見，但其中部分條款依然引起了廣泛爭議。
3月11日，廣西代表團代表在審議慈善法草案時發(fā)言，管理成本問題成為人大代表關注的焦點之一。
其中第六十條關于公募基金會管理成本標準問題成為關注焦點之一。在慈善法的一審二審草案中，從未出現(xiàn)對公益慈善組織年度支出和管理費用比例的限制規(guī)定。但3月11日披露的三審草案中，出現(xiàn)了“年度管理成本不得超過當年總支出的15%”的規(guī)定，引起一片嘩然。第二天，人大法律委員會又公布新修改的草案，將年度管理費用調(diào)整至“年總支出的10%”。
管理費用從無到有，從15%的限制進一步縮小到10%，公眾輿論就此掀起一波激烈討論。而在投票前一天，12位學者22家基金會聯(lián)合發(fā)起建議，要求取消慈善法中關于年度管理費用比例的限定。
最終通過的慈善法明確規(guī)定：年度管理費用不得超過當年總支出的百分之十，特殊情況下，年度管理費用難以符合前述規(guī)定的，應當報告其登記的民政部門并向社會公開說明情況。
實際上，公益慈善組織行政管理費的爭議由來已久。
10%行政管理費的由來
2011年1月12日中國扶貧基金會會長段應碧向曹德旺交付2億元扶貧善款項目執(zhí)行成果，該項目經(jīng)雙方協(xié)商，管理費不超過3%。
一般來說，公益機構行政管理成本可以分為工作人員福利支出與行政辦公支出兩大部分。前者基本為項目執(zhí)行中員工薪水、福利、交通費用等。另外，辦公室租賃、印刷材料、寬帶等一些必要辦公設備添置，這也是必須支出的。
據(jù)2004年實施的《基金會管理條例》規(guī)定：基金會工作人員工資福利和行政辦公支出不得超過當年總支出的10%。
早在2002年，中國青少年發(fā)展基金會為了解決機構做公益項目成本沒有來源的問題，就借鑒國際經(jīng)驗，在中國首家推出了管理成本社會公約制度，即和捐贈人約定，并通過媒體公告：捐款中的10%將用于希望工程的管理和服務費用。
由于民間成立公募基金會幾乎不可能，而成立非公募基金會又需要雄厚的資金實力，二級基金成為一種選擇。為了擁有公募資格，一些慈善團體、慈善家或知名人士依托公募基金會成立了二級基金。當前，大型公募基金會如青基會、扶貧基金會等都有很多這樣的二級基金掛靠。公募基金會的二級基金的成立門檻較低，一般只要200萬就可以成立，也可以具備公募資格。
但是，二級基金作為掛靠機構，缺乏獨立性。在資金使用、財務管理和重大活動等方面要受制于基金會，報批程序繁瑣影響了機構的運轉(zhuǎn)效率。
2014年2月25日，中華少年兒童慈善救助基金會決定終止旗下一支名為“星光專項基金”的協(xié)議，主要理由是該基金資金告罄。據(jù)當年9月6日《新京報》的報道，該基金救助了13名貧困疾病兒童，花費59萬，另有8萬余元用于宣傳倡導，而有86萬元被用于基金管理、行政以及人員費用。
在多只基金發(fā)起人鄧飛看來，一個基金募集142萬現(xiàn)金，86萬作為行政經(jīng)費，這個經(jīng)費“有點高”。
作為二級機構，不是獨立法人，不能獨立接受社會捐款，不能以機構名義開具票據(jù)，沒有獨立公章，這些都給具體項目實施帶來很多麻煩。掛靠機構要向一級單位繳納一定比例的財務管理費，例如崔永元公益基金要按照使用支出額向紅基會繳納10%的管理成本費。
管理費用比例之爭
然而，盡管有法律的規(guī)定和國際慣例作為依據(jù)，當很多捐贈者們知道基金會等公益機構需要從自己的善款中抽取“不菲”的管理費用時，仍然感到不解和“肉痛”。從2008年汶川地震后政府動用行政手段干預各基金會降低管理費用，到2009年末，網(wǎng)友質(zhì)疑壹基金巨額行政支出，數(shù)年來關于基金會管理費的爭議從未停止。
2009年10月初，李連杰壹基金通過官方網(wǎng)站，公布了“2009年第三季度李連杰壹基金財務管理報告”。報告顯示，壹基金第三季度總收入為1359.59萬元，總支出約為796.57萬元;支出部分包括公益項目支出639.16萬元和行政及其他運營支出(俗稱管理費)157.41萬元。
通過計算，壹基金的管理費用確實占到了季度總支出的19.76%。有網(wǎng)友看后指出，“壹基金的管理費比例過高”。而這恰恰是與《基金會管理條例》的規(guī)定相違背的。
對此，李連杰壹基金通過媒體表示：“壹基金費用支出賬目公開透明，不存在亂花錢，希望社會監(jiān)督。”
2010年3月，西南五省大旱，福建福耀玻璃集團董事長曹德旺決定捐2億元賑災。消息一出，中國扶貧基金會聞風而動，他們希望曹德旺能將這筆款項捐給基金會，再通過基金會發(fā)放到災民手中。
按曹德旺要求，中國扶貧基金會必須在半年內(nèi)將2億元善款以每戶2000元的標準發(fā)放到滇、桂、渝、黔、川五省區(qū)市的近10萬農(nóng)戶手中，管理費不超過3%，差錯率不得超過1%，否則按超出部分的30倍進行賠償。因此，這個項目也被賦予了“史上最苛刻捐款”的稱號。
如果按10%的行規(guī)，這筆善款的“提成”將高達2000萬元。然而曹德旺不樂意，一開始他只答應支出1.5%的管理費，后經(jīng)與扶貧基金會的討價還價，管理費確定為3%。盡管有人回過頭去看這個項目的財務報表數(shù)據(jù)，發(fā)現(xiàn)600萬元支持2億善款的有效發(fā)放非常勉強，項目執(zhí)行過程中動用的大量包括扶貧系統(tǒng)在內(nèi)的官方資源都沒有計入成本，但這件事仍然成為了人們津津樂道的正面事跡。無可否認，管理費的提取比例已成為目前基金會籌款過程中的敏感點。
“零管理費”概念的提出
在這樣的背景下，近兩年，一種號稱“零管理費”的基金會費用管理模式橫空而出，將管理費問題進一步推到風口浪尖。
“零管理費”的概念始于2011年5月。史玉柱發(fā)了一條微博：“愛佑華夏慈善基金會的管理費是0，捐款100%用于貧困家庭先天性心臟病兒童。發(fā)生的管理費都由理事們分攤，理事們牛人多：王兵、馬云、馬化騰、沈國軍、馮侖和我等等，眼睛里都揉不進沙子的，基金會運作很規(guī)范。愛佑華夏慈善基金會管理費為0毫無普遍性，但愿不會對其他慈善基金會造成沖擊。”
所謂“零管理費”，并非指某個公益機構可以在運營中不花錢，而是指管理者不從定向捐贈中提取管理費用，基金會通過其他方式來解決經(jīng)費問題。這意味著捐贈人的善款將100%被用于指定的公益項目。
史玉柱高調(diào)宣揚“零管理費”，使他自己和愛佑華夏迅速“火”了起來，也使基金會零管理費可行性的探討成為一時熱話。事實上在國內(nèi)，零管理費的非公募基金會不止愛佑華夏一家，這些基金會解決管理費的方式也各有差異。
上海真愛夢想慈善基金會則是另一家以“零管理費”著稱的慈善組織。真愛夢想由金融機構和上市公司的專業(yè)管理人員發(fā)起成立，投行出身的理事們?yōu)榛饡O立了3個基金池：一個用以支付項目的前期投入，一個用以支付項目的運營費用，最后用于長期儲備，包括注冊資本金、非定向捐贈款項、專門捐作行政經(jīng)費的款項。
不可一刀切
其實，不論是0、10%還是15%，對于機構來說都有一刀切的問題存在。
“草案規(guī)定，慈善基金年度管理成本不得超過當年總支出的15%，我覺得不太合理。”全國政協(xié)委員、奧克集團股份公司董事長朱建民說。他認為基金管理成本應分檔?；鸬墓芾碣M與兩方面有關：一個是規(guī)模，基金總額越大，管理費比例越低;一個是風險，風險高則管理費高。慈善基金的規(guī)模一般都較大，且不像投資類基金有風險，但一般基金的管理費是0.5%-2%，遠低于草案對慈善基金的規(guī)定。
關于行政管理費的爭議，切不能把10%的數(shù)字作為統(tǒng)一的標桿?；饡写笥行?，募捐的金額有多有少。因此，應按照基金會的大小來限定管理費的多少。朱建民也建議，根據(jù)中央、地方等慈善基金會的不同規(guī)模，分出管理費的不同檔次。
北京大學法學院非營利組織法研究中心主任金錦萍也強調(diào)：“對于社會服務機構、公益性社會團體和操作型的基金會而言，他們并非簡單將慈善資產(chǎn)支付給需要救助的群體，而是轉(zhuǎn)化為社會服務提供給公眾，這些機構會聘請大量專職人員，從財務報表上體現(xiàn)的是慈善資金大都以工資薪酬和福利的方式發(fā)放，如果對于行政成本的解釋無法厘清，又受限于法定的行政成本比例，將直接導致這些機構無以為繼。”
此外，她還表示：“對于小型的慈善組織而言，所開發(fā)的公益項目大多‘四兩撥千斤’，盡管年度公益支出本身不高，社會效益依然顯著。但是按照10%——即便提高到15%的比例限制，他們的工作人員的工資水平也普遍低下，甚至在各地的最低工資線以下。我們在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，不少慈善組織的工作人員的工資需要從其他渠道獲得，例如企業(yè)基金會或者個人成立的基金會，繼續(xù)由企業(yè)和創(chuàng)辦者來來另行支付，或者由基金會的理事們來分攤。這既對于創(chuàng)辦慈善組織的企業(yè)和個人不公平，而且也不利于慈善組織獨立于創(chuàng)辦者，更妄談成為真正意義上的具有良好法人治理結構的慈善組織。”
最終通過的慈善法雖然規(guī)定年度管理費用不得超過當年總支出的百分之十，但同時也強調(diào)“特殊情況下，年度管理費用難以符合前述規(guī)定的，應當報告其登記的民政部門并向社會公開說明情況”?？梢钥醋鍪且环N豁免條款，從某種程度上來說，對公益慈善界的討論給予了回應。
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