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2016-08-30 來源 :公益時報??作者 : 王會賢
近日，自然之友舉辦了一場名為“1995—2015：中國環(huán)境公益訴訟民間行動與觀察”的沙龍，對過去20年環(huán)境公益訴訟之路進行了回顧(具體報告將于下半年出版)，并重點對2015新《環(huán)境保護法》實施后的環(huán)境公益訴訟進行了總結(jié)，提出意見。
多年探索，使得環(huán)境公益訴訟終于在2015年進入新階段，但并未出現(xiàn)大家曾覺得可能的環(huán)境公益訴訟“井噴”，老問題和新問題都還存在。
70%環(huán)境公益訴訟 原告方為政府機關(guān)
在這份由北京大學法學院講師王社坤、自然之友環(huán)境公益律師馬榮真完成的《中國環(huán)境公益訴訟二十年實踐回顧綜述(1995—2014)》中，根據(jù)中國裁判文書網(wǎng)公開資料以及自然之友通過調(diào)研、公開報道進行的不完全統(tǒng)計，共收集到1995—2014年間72件全國各級法院受理的環(huán)境公益訴訟案件。
72起案件里，檢察機關(guān)和行政機關(guān)提起的環(huán)境公益訴訟案件最多，分別達到了25件(33%)和28件(37%);環(huán)保組織和個人起訴的環(huán)境公益訴訟案件僅占三成，分別只有17件(22%)和6件(8%)。
從審理結(jié)果看，檢察機關(guān)和行政機關(guān)作為原告提起的環(huán)境公益訴訟，基本全部勝訴;環(huán)保組織作為原告提起的17起案件，其中5起調(diào)解結(jié)案，6起勝訴，1起撤訴，另有1起尚在審理中，4起無統(tǒng)計數(shù)據(jù);公民個人作為原告提起的環(huán)境公益訴訟1起勝訴，其余均敗訴。由于我國《行政訴訟法》要求原告需是認為具體行政行為侵犯其合法權(quán)利的人(“直接利害關(guān)系人”)，因此實踐中以行政機關(guān)為被告的8起環(huán)境公益訴訟，除1起環(huán)境信息公開的行政訴訟勝訴外，其余均敗訴。
2013年新《民事訴訟法》后出現(xiàn)低谷
可以看到，明確的立法授權(quán)是公益訴訟開展的必要前提。在已有的環(huán)境公益訴訟案件中，有14起是依據(jù)《海洋環(huán)境保護法》第90條提起的海洋生態(tài)索賠訴訟，占行政機關(guān)提起的環(huán)境公益訴訟案件數(shù)量的比例超過一半。
與之形成鮮明對比的是，2013年隨著新《民事訴訟法》的生效，環(huán)境公益訴訟反而出現(xiàn)“零受案率”的窘境，該年中華環(huán)保聯(lián)合會共提起8起環(huán)境公益訴訟，無一立案，“全軍覆沒”。究其原因，主要還是《民事訴訟法》關(guān)于原告資格的規(guī)定過于原則，且采取了指引性的規(guī)定。在其他實體性法律未對公益訴訟原告作出規(guī)定之前，法院為了避免不必要的麻煩，往往會以沒有法律規(guī)定為由選擇不受理公益訴訟案件。
環(huán)境公益訴訟的立法進程
在2015年之前的探索期，環(huán)境公益訴訟立法具有散在和軟法特性，立法中并無專門關(guān)于環(huán)境公益訴訟的規(guī)定，只能從分散的立法規(guī)定中推導出環(huán)境公益訴訟的法律依據(jù);并且實踐中的環(huán)境公益訴訟“立法”大多只是“通知”、“意見”等效力很弱的非規(guī)范性文件。
在國家立法層面，新《環(huán)境保護法》生效之前，對環(huán)境公益訴訟作出規(guī)定的立法只有《民事訴訟法》和《海洋環(huán)境保護法》。此外還有最高人民法院2010年6月發(fā)布的《關(guān)于為加快經(jīng)濟發(fā)展方式轉(zhuǎn)變提供司法保障和服務(wù)的若干意見》、2014年發(fā)布的《關(guān)于全面加強環(huán)境資源審判工作為推進生態(tài)文明建設(shè)提供有力司法保障的意見》有相關(guān)規(guī)定。
與國家立法的謹慎相比，地方立法在環(huán)境公益訴訟領(lǐng)域相對較為活躍。在2012年《民事訴訟法》修正之前，無錫、貴陽、昆明、海南、重慶等省市已經(jīng)在地方性法規(guī)或者規(guī)范性文件中對環(huán)境公益訴訟問題作出了探索性規(guī)定。
經(jīng)費不足是大問題
中華環(huán)保聯(lián)合會與美國自然資源保護協(xié)會(NRDC)于2014年公布的《民間環(huán)保組織在環(huán)境公益訴訟中的角色和作用》指出，除了個別環(huán)保組織外，絕大部分環(huán)保組織的訴訟能力和訴訟意愿都比較低。
一方面，環(huán)保社會組織中的法律專業(yè)人員大部分都是志愿者，而非從事環(huán)境法律服務(wù)的專職工作人員，投入到環(huán)境公益訴訟中的時間和精力難以保證。
另一方面，接近一半的環(huán)保社會組織年度經(jīng)費預算不足50萬元，大部分環(huán)保社會組織的年度預算都在100萬元以下。環(huán)境公益訴訟成本動輒數(shù)十萬元，對大部分環(huán)保組織來說負擔很大。而且，我國環(huán)保社會組織的經(jīng)費來源并不穩(wěn)定，與從事環(huán)境公益訴訟所要求的持續(xù)、穩(wěn)定的經(jīng)費保障能力尚有差距。
在此背景下，提起訴訟的環(huán)保機構(gòu)數(shù)量少，是必然的結(jié)果。
2015年僅有9家環(huán)保組織發(fā)起訴訟
自然之友法律與政策倡導總監(jiān)葛楓對2015年的情況進行了介紹。在全國700多家有資格的社會組織中，去年一年僅有9家成為環(huán)境公益訴訟的原告。這9家中，除了貴陽公眾環(huán)境教育中心、中華環(huán)保聯(lián)合會和自然之友在新環(huán)保法實施之前提起過環(huán)境公益訴訟外，另外6家都是第一次。
這9家組織提起或加入成為共同原告參與了37起個案，其中有6起在2015年審結(jié)。由于行政公益訴訟缺乏程序法的明確授權(quán)，上述案件均為環(huán)境民事公益訴訟。
起訴但沒有立案的情況有幾種，包括法院裁定不予立案、訴前和解、提交了補正材料后在等待結(jié)果、尚未回復等等。以綠發(fā)會提起的騰格里沙漠污染案為例，8個被告，分為8個個案，二審維持一審的不予受理裁定，綠發(fā)會申請寧夏回族自治區(qū)高級人民法院再審，2016年1月，裁定由寧夏中衛(wèi)市中級人民法院受理這8起案件。
從地區(qū)來看，2015年，全國有江蘇、貴州、山東、福建、浙江、寧夏、遼寧、湖南、河南、海南、天津、北京、安徽和四川等14個省、自治區(qū)、直轄市的法院受理了社會組織提起的環(huán)境公益訴訟。葛楓表示，一個地區(qū)是否有專門的環(huán)境司法機構(gòu)設(shè)置以及當?shù)卣八痉ㄏ到y(tǒng)的態(tài)度，是環(huán)境公益訴訟制度在當?shù)啬芊裼行嵤┑年P(guān)鍵因素。
賠償金如何使用?法律還沒有規(guī)定
葛楓表示，目前的法律和相關(guān)規(guī)定尚未對環(huán)境公益訴訟中被告賠償?shù)纳鷳B(tài)環(huán)境修復和損害賠償費用的使用、管理及監(jiān)督作出相應(yīng)的機制安排。
2015年結(jié)案的個案大都涉及修復及生態(tài)損害賠償費用的使用、管理和監(jiān)督，應(yīng)該鼓勵在個案實踐中探索適合我國和各地方情況的管理和監(jiān)督模式。但無論是何種模式，其中最重要的是這類資金要接受包括原告在內(nèi)的社會各界的監(jiān)督，保證資金的使用透明公開。
■ 本報記者 王會賢
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