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2017-07-25 來源 :公益時(shí)報(bào)??作者 : 皮磊
“社會(huì)組織在開展公益訴訟時(shí)支持保障機(jī)制并不夠，比如說資金問題。一個(gè)案件從前期發(fā)現(xiàn)污染線索、調(diào)研，到后期調(diào)查取證，再到提起訴訟期間，都需要充足的資金作為后盾，動(dòng)輒上百萬元的投入一點(diǎn)兒都不稀奇。但對(duì)于非營利性的社會(huì)組織而言，這個(gè)無疑是一個(gè)巨大的困難。這也是公益訴訟從2015年起到現(xiàn)在沒有出現(xiàn)預(yù)期的井噴現(xiàn)象的原因之一。”
7月22日，一場由來自全國各地的社會(huì)組織、檢察機(jī)關(guān)、法院、環(huán)保部門、法律專家以及律師等參加的環(huán)境公益訴訟研討會(huì)在北京舉行。談及兩年多來在公益訴訟實(shí)踐中遇到的問題和困惑，中國生物多樣性保護(hù)與綠色發(fā)展基金會(huì)(以下簡稱中國綠發(fā)會(huì))法律部副主任張娜提到了上面一點(diǎn)。
2015年1月1日，新環(huán)保法開始實(shí)施，明確社會(huì)組織可作為原告提起環(huán)境公益訴訟。自此，環(huán)境公益訴訟進(jìn)入了有法可依的時(shí)代。2015年7月，全國人大常委會(huì)授權(quán)13個(gè)省、自治區(qū)、直轄市人民檢察院開展環(huán)境訴訟試點(diǎn)工作。2017年，環(huán)境公益訴訟出現(xiàn)了一些新的進(jìn)展，檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟制度將全面鋪開。那么對(duì)于社會(huì)組織及檢察機(jī)關(guān)來說，兩年的時(shí)間積累了哪些經(jīng)驗(yàn)?在實(shí)際操作中還面臨哪些困難和挑戰(zhàn)，社會(huì)組織今后又該怎么做?
制度雖小但可以小搏大
2015年1月1日，新《環(huán)保法》正式生效。當(dāng)天，由自然之友提起的“福建南平生態(tài)破壞案”獲得立案，該案也是新環(huán)保法實(shí)施后的首例環(huán)境公益訴訟案件。在之后的兩年多時(shí)間，自然之友在環(huán)境公益訴訟領(lǐng)域繼續(xù)發(fā)力，積累了很多經(jīng)驗(yàn)，也出現(xiàn)了一些典型案例。
自然之友法律與政策倡導(dǎo)總監(jiān)葛楓說，環(huán)境公益訴訟制度雖然是一個(gè)特別小的制度，但很多時(shí)候它能夠以小搏大，在國家環(huán)境治理中的重要性也是不言而喻的。“雖然對(duì)于社會(huì)組織開展環(huán)境公益訴訟的作用外界還存在很多爭議，但從實(shí)務(wù)和原告的角度來講，我覺得開展環(huán)境公益訴訟還是起到了一定的作用。”
葛楓表示，環(huán)境公益訴訟首先能夠提高環(huán)境違法成本，產(chǎn)生很大的威懾作用;其次，環(huán)境公益訴訟能夠推動(dòng)具體環(huán)境問題的解決，維護(hù)公眾的環(huán)境權(quán)益，幫助化解由環(huán)境問題引發(fā)的社會(huì)矛盾。為證明這一點(diǎn)，她舉了幾個(gè)例子。
2014年年底，江蘇省泰州市6家企業(yè)因違法傾倒廢酸，被法院判決賠償1.6億余元環(huán)境修復(fù)費(fèi)用，成為當(dāng)時(shí)賠付額最高的一起環(huán)境公益訴訟案件，該案因此被稱為“天價(jià)環(huán)境公益訴訟案”，一時(shí)間轟動(dòng)全國。
2015年3月19日，中華環(huán)保聯(lián)合會(huì)向山東省德州市中級(jí)人民法院提交訴狀，對(duì)德州晶華集團(tuán)振華有限公司(以下簡稱振華公司)污染大氣的行為提起公益訴訟，索賠近3000萬元。這也是全國首起大氣污染公益訴訟。2016年7月，歷時(shí)16個(gè)月后該案有了一審判決：振華公司因超標(biāo)排放污染物被判賠償2198.36萬元，用于德州市大氣環(huán)境質(zhì)量修復(fù)。
“這些案子能夠讓社會(huì)意識(shí)到，環(huán)境違法的確要付出很大的代價(jià)，這個(gè)代價(jià)可以是天價(jià)的。這種威懾作用對(duì)整個(gè)環(huán)境法律良性秩序的形成是非常重要的。而且，環(huán)境公益訴訟不僅可以解決整體的環(huán)境問題，也可以維護(hù)受環(huán)境污染影響群眾的切身利益。”
此外，葛楓還談道，環(huán)境公益訴訟在推動(dòng)大氣污染、土壤污染、水污染、生態(tài)破壞等環(huán)境問題的制度化解決方面也能夠發(fā)揮很大的作用。
比如，針對(duì)大氣污染的公益訴訟從2015年到現(xiàn)在有十幾起，自然之友也提起了10起環(huán)境污染的案子。不過，相對(duì)于大氣問題，土壤污染可能更為隱蔽，土壤污染的公益訴訟也更為艱難，比如“常州毒地”系列公益訴訟案件。
葛楓表示：“這些案子推動(dòng)起來非常艱難，但我覺得都是有效的探索。我們也應(yīng)該探索、推動(dòng)建立一個(gè)良性機(jī)制，保證這樣的污染不再發(fā)生，或者一旦發(fā)生污染后該由誰承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。”
檢察機(jī)關(guān)已辦理
9000多起案件
2017年6月，第十二屆全國人大常委會(huì)第二十八次會(huì)議通過了修改民事訴訟法和行政訴訟法的決定，檢察機(jī)關(guān)作為環(huán)境公益訴訟的主體，今后不僅可以開展民事公益訴訟，也可以開展行政公益訴訟。
7月18日，最高人民檢察院召開全國檢察機(jī)關(guān)全面開展公益訴訟工作電視電話會(huì)議，總結(jié)公益訴訟試點(diǎn)工作情況，部署全面開展檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟工作。
截至2017年6月，各試點(diǎn)地區(qū)檢察機(jī)關(guān)在生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)、食品藥品安全、國有資產(chǎn)保護(hù)、國有土地使用權(quán)出讓等領(lǐng)域，共辦理公益訴訟案件9053件，其中訴前程序案件7903件、提起訴訟案件1150件。
從目前的形勢(shì)來講，檢察機(jī)關(guān)已經(jīng)成為環(huán)境公益訴訟的主力軍。
那么，近兩年來檢察機(jī)關(guān)在環(huán)境公益訴訟試點(diǎn)工作中主要做了什么?以北京市人民檢察院為例。在試點(diǎn)期間，該院共摸排了七起民事公益訴訟案件，提起六例民事公益訴訟。
據(jù)北京市人民檢察院民事檢察部副主任李欣宇介紹，全市各級(jí)檢察機(jī)關(guān)都認(rèn)真部署并開展了涉及環(huán)境領(lǐng)域的專項(xiàng)活動(dòng)，包括土壤污染、大氣污染、水污染治理等。
由于沒有經(jīng)驗(yàn)可循，在開展試點(diǎn)工作期間，檢察機(jī)關(guān)還要探索建立符合公益訴訟規(guī)律的辦案模式，整合辦案力量，確保案件的質(zhì)量和效果。“經(jīng)過考慮，我們初步確定了由基層院負(fù)責(zé)案件線索的主要調(diào)查核實(shí)工作，由分院負(fù)責(zé)案件的審查起訴工作，市檢察院進(jìn)行全面案件的統(tǒng)籌和指導(dǎo)工作。”李欣宇談道。
此外，檢察機(jī)關(guān)還要建立內(nèi)外協(xié)作的工作機(jī)制，整合各方資源，積極構(gòu)建公共利益的保護(hù)體系，這涉及加強(qiáng)與行政機(jī)關(guān)的協(xié)作，同時(shí)也涉及內(nèi)部的橫向溝通。“我們會(huì)積極走訪公益組織，與專業(yè)化的鑒定機(jī)構(gòu)建立常態(tài)化的溝通機(jī)制，同時(shí)我們也會(huì)加強(qiáng)與法院的溝通，特別是針對(duì)程序設(shè)計(jì)方面。”
據(jù)李欣宇介紹，檢察院內(nèi)部一直堅(jiān)持調(diào)研、辦案同步，全面提升隊(duì)伍開展公益訴訟的能力，如參加高檢院的培訓(xùn)學(xué)習(xí)，觀摩典型案件的庭審，提高辦案人員的線索調(diào)查和庭審依據(jù)的能力等。
社會(huì)組織任重而道遠(yuǎn)
在中國人民大學(xué)法學(xué)院教授、中國環(huán)境資源法學(xué)研究會(huì)副會(huì)長、最高人民法院環(huán)境資源司法理論研究基地主任周珂看來，目前環(huán)境公益訴訟存在“一條腿強(qiáng)，一條腿弱”的現(xiàn)象，即檢察機(jī)關(guān)得到了最高層面的支持，而環(huán)保公益組織還處于自由發(fā)展的狀態(tài)下。
李欣宇認(rèn)為，相對(duì)于社會(huì)組織而言檢察機(jī)關(guān)有幾大優(yōu)勢(shì)，他說：“比如法律監(jiān)督機(jī)關(guān)的地位、調(diào)查取證的職權(quán)、專業(yè)化的司法隊(duì)伍等。另外，對(duì)檢察機(jī)關(guān)的支持也明確寫進(jìn)了法律之中，全國人大也修改了《民事訴訟法》和《行政訴訟法》，檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟今后將在全國全面推開。”
在中國綠發(fā)會(huì)法律部副主任張娜看來，相對(duì)于檢察機(jī)關(guān)而言，社會(huì)組織在開展公益訴訟時(shí)確實(shí)面臨著許多困難和挑戰(zhàn)。
據(jù)張娜介紹，自2015年5月提起第一起公益訴訟案件至今，中國綠發(fā)會(huì)已經(jīng)提起60余起環(huán)境公益訴訟案件，目前已經(jīng)立案在審理程序中的有40余起，判決3起，調(diào)解8起。在兩年的實(shí)踐中綠發(fā)會(huì)確實(shí)積累了一些經(jīng)驗(yàn)，但遇到的困難也不容忽視。
首先，社會(huì)組織開展公益訴訟時(shí)缺乏有效的支持和保障機(jī)制，這也是很多社會(huì)組織遇到的現(xiàn)實(shí)問題，比如資金問題。一個(gè)案件從前期發(fā)現(xiàn)污染線索、調(diào)研，到后期的調(diào)查取證，再到提起訴訟期間，調(diào)研費(fèi)、鑒定評(píng)估費(fèi)、律師費(fèi)、專家費(fèi)以及后期的訴訟費(fèi)都需要充足的資金作為后盾，動(dòng)輒上百萬的投入一點(diǎn)兒都不稀奇。
“對(duì)于非營利性的社會(huì)組織而言這個(gè)無疑是一個(gè)巨大的困難。有人說環(huán)境公益訴訟遭到現(xiàn)實(shí)的阻撓和干預(yù)時(shí)，社會(huì)組織只能依靠群眾和媒體的力量，因?yàn)槲覀儧]有任何后臺(tái)，所以才造成公益訴訟從2015年起到現(xiàn)在并沒有出現(xiàn)預(yù)期的井噴現(xiàn)象。也是由于這些原因?qū)е码m然有七百多家社會(huì)組織符合公益訴訟主體資格，但只有十幾家在行動(dòng)。”張娜談道。
其次，由于生態(tài)環(huán)境損害鑒定評(píng)估的問題比較多，如果損害鑒定評(píng)估的費(fèi)用都由原告來承擔(dān)的話，對(duì)于社會(huì)組織而言也是雪上加霜。但就目前而言，并沒有明確的法律規(guī)定鑒定評(píng)估費(fèi)用到底應(yīng)由誰負(fù)擔(dān)，這在一定程度上抑制了社會(huì)組織提起公益訴訟的積極性。因此，綠發(fā)會(huì)和很多社會(huì)組織都呼吁建立一種支持機(jī)制(如環(huán)境公益訴訟支持基金)、在全國各級(jí)法院探索案件適用專家意見等。
另外一個(gè)迫切需要解決的問題是生態(tài)環(huán)境損害賠償款的歸屬、使用和監(jiān)管問題。“目前也沒有一個(gè)明確的法律規(guī)定這種賠償款到底應(yīng)該放在何處、由誰使用、怎么監(jiān)督。目前綠發(fā)會(huì)嘗試了兩種方式，一種是設(shè)立專項(xiàng)基金，一種是設(shè)立信托，這兩種方式目前都有成功的經(jīng)驗(yàn)可以借鑒，但我們也希望有關(guān)部門盡快出臺(tái)一個(gè)具體明確的規(guī)定，讓我們有法可依。”張娜表示。
“中國環(huán)境保護(hù)的本質(zhì)跟西方有所不同，我們是行政主導(dǎo)下的環(huán)境保護(hù)，這種體制就決定了檢察機(jī)關(guān)在公益訴訟中的作用很重要，所以就出現(xiàn)了兩條腿走路的情況。但應(yīng)該如何擺正二者之間的關(guān)系呢?我在多次會(huì)議上提出了一個(gè)設(shè)想，即‘兩個(gè)為主，兩個(gè)補(bǔ)充’：環(huán)境行政公益訴訟以檢察機(jī)關(guān)提起為主，環(huán)保公益組織為輔;環(huán)境民事公益訴訟應(yīng)當(dāng)以公益組織為主，檢察機(jī)關(guān)為輔。”周珂強(qiáng)調(diào)。
葛楓則表示，要明晰社會(huì)組織與檢察機(jī)關(guān)在環(huán)境公益訴訟上的定位。“對(duì)于行政公益訴訟，檢察機(jī)關(guān)是主體，但我的建議是應(yīng)該允許社會(huì)組織或者更廣泛的社會(huì)主體作為補(bǔ)充，從而保障社會(huì)公共利益救濟(jì)制度的完善。在這方面我覺得社會(huì)組織和檢察機(jī)關(guān)可以合作，比如說一線的環(huán)保組織會(huì)接觸到大量的案源信息、違法情況，可以舉報(bào)給檢察機(jī)關(guān)，檢察機(jī)關(guān)可以依據(jù)現(xiàn)有的法律去督促相應(yīng)的行政機(jī)關(guān)去履職，如果其不履職的話就可以提起行政公益訴訟。這樣社會(huì)組織也多了一條推動(dòng)環(huán)境問題解決的路徑。”
此外，葛楓還建議，應(yīng)由最高層面牽頭建立一個(gè)全國統(tǒng)一的環(huán)境公益訴訟信息公開平臺(tái)以及環(huán)境公益訴訟調(diào)解機(jī)制。“因?yàn)榄h(huán)境公益訴訟不是為了維護(hù)自己的利益，而是為了維護(hù)公眾利益，我們做這些事應(yīng)該及時(shí)向社會(huì)有一個(gè)交代。而調(diào)解也是環(huán)境公益訴訟中有效解決問題的一個(gè)重要方式，而且調(diào)解也有自身優(yōu)勢(shì)，比如說可以節(jié)約成本，可以最大程度上化解矛盾，有利于在執(zhí)行層面切實(shí)解決問題。”
■ 本報(bào)記者 皮磊
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