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2020-01-30 來源 :公益時報??作者 : 文梅
1月30日，大年初六。新型冠狀病毒肺炎疫情仍在蔓延。與此同時，無數(shù)捐贈善款和物資從四面八方涌向此次疫情的重點區(qū)域武漢乃至湖北。
盡管如此，一線物資仍然短缺，特別是防護服、口罩等裝備一再告急。武漢和湖北其他城市的醫(yī)療機構無奈之下公開向社會求援，希望得到各界捐贈支持。甚至其他省區(qū)的醫(yī)療機構也開始求援。
焦慮的情緒在蔓延。一線物資需要者、愛心人士和社會公眾似乎都有一個疑問，大量的社會捐贈都去了哪里?有關機構發(fā)放抗疫物資的流程究竟是怎樣的?為什么到現(xiàn)在這個節(jié)骨眼了還是一團亂麻?
當下正值國內抗擊疫情的關鍵時期，民間愛心捐助熱情高漲，相關工作難度大，任務繁重，而此次擔負接收和發(fā)放社會各界捐贈物資的慈善機構又屈指可數(shù)。人們普遍關心的是：在此前提下，社會公眾和機構怎樣做才是幫忙不添亂?如何保障抗疫物資及時準確地對接到受助方?對此，相關法律法規(guī)有哪些具體要求?
就此，《公益時報》記者邀請北京致誠社會組織矛盾調處與研究中心執(zhí)行主任何國科、深圳市君合信稅務事務所所長胡綿鵬和北京荷風藝術基金會高級顧問夏彧歆等三位業(yè)界專業(yè)人士，對目前社會各界關心的相關問題予以了解答。
訪談
《公益時報》：現(xiàn)在大家都有一種感覺：抗疫一線需求很大，愛心捐贈也很多，但為何效果并不盡如人意，總顯得亂哄哄的?問題的根源在哪里?
何國科：這次武漢疫情一切都很快，疫情傳播很快，防控也很快，湖北省內多點暴發(fā)，很多需求沒有辦法統(tǒng)一對接起來。另外，指定的五家慈善組織，本身人員不夠、專業(yè)不足，就導致不能很好地處理來自全球的捐贈，也不能很有效對接到有需求的醫(yī)院，這個是很大的問題。
胡綿鵬：抗疫是一件專業(yè)性非常強的系統(tǒng)工程，從物資需求信息的匯總、物資和采購物資所需愛心善款的募捐、籌集都需要統(tǒng)籌調度。參與抗疫的慈善組織眾多，當信息不對稱時，能聯(lián)系到抗疫物資的組織不一定有籌款能力，籌款能力強的組織不一定有尋找抗疫所需物資的渠道。
夏彧歆：我認為，是湖北省和武漢市方面在緊急狀態(tài)下的應急管理制度和程序不健全、或者是沒有而造成的。
至今，我沒有看到湖北省及武漢市官方發(fā)布的各類防控物資的供需信息匯總，即：省市已有儲備種類及數(shù)量、總需求量、中央政府已調撥數(shù)量、急需社會解決的數(shù)量;同時，應通過權威渠道(官方信息及媒體等)每天動態(tài)發(fā)布防控物資的有關信息，包括但不限于：已籌集數(shù)量、當日發(fā)放數(shù)量、缺口數(shù)量等。只有有關信息及時發(fā)布，社會各界才能有序、有目標、有方向地為疫區(qū)籌集資金和物資。
湖北省及武漢市新冠肺炎防控指揮部(以下簡稱“省市指揮部”)的捐贈物資調配及發(fā)放程序，應當對外公布，要讓公眾了解、認知其工作效率和流程，充分知曉捐贈物資是如何第一時間到達各醫(yī)院及一線醫(yī)務人員手中的，且應每天動態(tài)公布各醫(yī)院收到和急需補充的防控物資數(shù)量，對公眾的關切及時回應。
我相信，以上這些制度、程序及數(shù)據(jù)等信息，湖北省和武漢市有關部門是掌握的，但為什么不公布，不得而知。
《公益時報》：現(xiàn)在很多機構自行發(fā)起募捐，其中也不乏個人牽頭發(fā)起的募捐，然后用募集到的資金購買一線急需的防護用品，這種操作方式從現(xiàn)行的法律法規(guī)來看，有什么問題嗎?
何國科：從《慈善法》來說，個人募捐肯定是違反《慈善法》的規(guī)定的，個人和沒有公募資格的機構不應該再發(fā)起慈善募捐，我是建議，現(xiàn)在募捐要和具有公開募捐資格的慈善組織合作來開展募捐，那些有影響力的個人或組織不單獨收款，以勸募的方式把資金捐贈給具有公開募捐資格的慈善組織。
胡綿鵬：不具有公開募捐資格的組織和個人開展公開募捐行為已經涉嫌違反了慈善法及《慈善組織公開募捐管理辦法》(中華人民共和國民政部令第59號)的相關規(guī)定，屬于違法行為。
其次，目前還發(fā)現(xiàn)部分發(fā)起募捐的組織和個人通過微信、支付寶收款二維碼以及個人銀行賬號等接收愛心善款，甚至因單個收款賬戶收款限額限制，在籌款文章留言區(qū)不斷變換或增加收款賬戶，在這種特殊時期，大眾捐贈更多是基于感性而非理性，很可能不會核實收款賬戶的真?zhèn)危谪攧丈洗嬖趪乐夭灰?guī)范情況。
夏彧歆：《慈善法》第二十六條：不具有公開募捐資格的組織或者個人基于慈善目的，可以與具有公開募捐資格的慈善組織合作，由該慈善組織開展公開募捐并管理募得款物。
《慈善組織公開募捐管理辦法》(中華人民共和國民政部令第59號)第三條：依法取得公開募捐資格的慈善組織可以面向公眾開展募捐。不具有公開募捐資格的組織和個人不得開展公開募捐。
顯然，不具有公開募捐資格的機構和個人發(fā)起公開募捐，是違法行為。另在此提醒：《慈善法》第一百零一條中闡述的“不具有公開募捐資格的組織或者個人開展公開募捐的”有關法律責任。
作為政府部門，有必要及時引導有關機構依法公開募捐。比如：很多醫(yī)院因情況緊急，自行發(fā)起了公開募捐。當這一情況出現(xiàn)后，民政部門完全可以緊急協(xié)調屬地具有公開募捐資格的慈善組織與各個醫(yī)院合作，并快速辦理抗疫物資籌集的公開募捐備案，第一時間依法依規(guī)上線相關公開募捐項目，為各大醫(yī)院的募捐行為提供法律保障和公信力。
目前公眾積極參與抗擊疫情的行為，值得肯定，也應當理解;但在行動上，應理性而非感性，需要依法依規(guī)支援疫情抗擊，這既是對自己行為的負責，也是對捐贈人的負責，更是對疫區(qū)公眾的支持。
《公益時報》：在當下這種特殊時期，對于普通社會公眾而言，法理在人情面前似乎并沒有那么強大，畢竟他們是非專業(yè)人士。
何國科：任何時候都需要理性的聲音。不管什么時候，都應該堅持法治思維來處理問題。如果因為情況緊急，什么都不管不顧了，整個社會就亂了，對于參與救援的心都理解，其實也有合法合規(guī)的路徑，只是你愿不愿意相信和采納的問題。
胡綿鵬：在這一非常時期，大眾參與抗疫救援可以理解，也應當支持。但作為公開募捐的組織者須了解法律責任，三思而后行。
我們相信，在這種緊急狀況下，絕大部分的募捐人只是忽略了法律層面的問題，因為在此我們強烈呼吁募捐組織方與具有抗疫經驗的社會組織合作，設立抗疫專項基金。
募捐組織方可以尋求與具有抗疫經驗且公信力高的具有公開募捐資格的慈善組織合作，設立抗疫專項基金，對接校友捐贈的款項和物品。設立抗疫專項基金，發(fā)起機構可以選舉具有經驗的人員與慈善組織組建專項基金管理團隊，共同高效、透明地管理款項和物資。
《公益時報》：對那些已經開展公開募捐的組織和個人，或者已經收到的善款和物資的組織個人來說，下一步怎么操作是法律允許的?
何國科：對于疫情緊急，個人或非醫(yī)療機構已經做了募捐的，建議首先確保個人或機構有成熟的醫(yī)療物資采購途徑，保證采購物資符合國家標準;其次，建議募捐的款項點對點對接，也就是募集的款項直接到醫(yī)療物資的生產或銷售方;最后，一定要做好信息公開的工作，包括接受的款項明細、款項用途、采購的物資等，這個是最為核心的。
胡綿鵬：建議做如下處理：
1. 保留所有的收款記錄。包括但不限于銀行賬戶、微信、支付寶等接收愛心善款的賬戶交易流水;
2. 統(tǒng)計善款的收支情況。已經用于購買抗疫物資的款項，請保留款項支付記錄以及物資清單、發(fā)票(如有)、采購合同(如有)、采購洽談記錄(如有)等資料;
3. 統(tǒng)計捐贈物資的接收和移交使用情況;
4. 定時公布款項收支情況，事后聘請會計師事務所等專業(yè)機構對項目的收支情況進行專項審計。
《公益時報》：現(xiàn)在民政部門公開的統(tǒng)一接受捐贈及物資的只有五家，其中武漢只有兩家，即市慈善總會和市紅十字會。因涉及到物資發(fā)放和相關采購，里面的程序可能不少，包括分配方式、工作流程等。這些機構的人力畢竟很有限，是否能夠滿足當下如此之大的社會需求?對此，有關部門是否可以尋求更為妥帖的方法，讓公眾安心?
何國科：對于目前社會的面對的各種質疑，五家指定的慈善組織一定要做好信息公開的工作，比如公開整個工作機制，不同部門、不同崗位職責、采購的流程、接受捐贈和發(fā)放捐贈物資的流程，有必要的可以公布捐贈協(xié)議、采購協(xié)議、捐贈票據(jù)等材料，回應公眾的質疑。
另外，由于五家指定的慈善組織人員不足、專業(yè)不足，建議發(fā)動湖北當?shù)赜袑I(yè)救援能力的公益組織人員參與到整個救援過程，將救援工作分成物資清點入庫、捐贈人對接、醫(yī)院對接、財務法務、信息公開、統(tǒng)一協(xié)調、后勤保障等不同小組，共同協(xié)調作戰(zhàn)，才能把這些捐贈的物資處置好，回應社會關注。
胡綿鵬：北京大學法學院教授葛云松在《民政部對慈善組織所募款物的限制應撤銷》一文中已說得非常清楚。
夏彧歆：我注意到，這幾天有關媒體報道了民政部“指定”5家接受捐贈機構的文章。我個人對這些報道提出的由“民政部指定”的觀點并不贊同。
首先：民政部《關于動員慈善力量依法有序參與新型冠狀病毒感染的肺炎疫情防控工作的公告》(民政部公告第476號)的官網(wǎng)發(fā)布時間為1月26日13:58。在此之前的1月23日，武漢市新冠肺炎防控指揮部發(fā)布《武漢市新冠肺炎防控指揮部通告》(第4號)，明確提及由武漢市慈善總會負責接受捐款和通用物資，由武漢市紅十字會負責接受醫(yī)用耗材、防護用品等專項物資;1月26日10:36，“中國社會組織動態(tài)”微信公眾號轉發(fā)湖北省新型冠狀病毒感染的肺炎防控指揮部發(fā)布的《湖北省新型冠狀病毒感染的肺炎防控指揮部通告》提出，湖北省的接受捐贈主體為：湖北省紅十字會(含湖北省紅十字基金會)、湖北省慈善總會和湖北省青少年發(fā)展基金會。
在1月27日召開的湖北省新型冠狀病毒感染的肺炎疫情防控工作例行新聞發(fā)布會上，湖北省委副書記、武漢市委書記馬國強在回答記者提問時，明確表示，“……我們強調所有捐贈的物資一定要通過紅十字會……所以省里是要通過省紅十字會，武漢市是通過武漢市紅十字會來接受捐贈……”。綜上，我認為，這5家接受捐贈機構是由湖北省和武漢市分別指定，而民政部第476號公告是引述匯總省市指揮部公(通)告的內容，并非民政部指定。
同時，在第476號公告中，民政部未使用“必須”“一定”等強制性詞語，要求各地各級慈善組織將籌集的資金和物資交由這5家機構執(zhí)行;也未使用“不得”“禁止”等禁止性詞語，強制其他有資格的慈善組織不能接受捐贈，或者不得直接將物資對接給有需求的醫(yī)院。
但與此同時我也注意到，公告的第二部分，在引述湖北省、武漢市的公(通)告所指定的5家捐贈機構時，因為表述方式可能造成歧義，讓公眾認為是民政部“指定”，且慈善組織的捐贈必須交由這5家機構執(zhí)行。因此，建議民政部能及時澄清、解釋公告的意圖，并在日后發(fā)布的公告中，用語用詞應當嚴謹，避免引起公眾的質疑。
對于湖北省和武漢市，指定5家接受捐贈機構的行為，其為了便于集中管理、調配捐贈資金及物資的出發(fā)點是好的，但做法卻不符合《慈善法》等有關法律規(guī)定，涉嫌違法、越權。
《慈善法》第十二條：慈善組織應當根據(jù)法律法規(guī)以及章程的規(guī)定，建立健全內部治理結構，明確決策、執(zhí)行、監(jiān)督等方面的職責權限，開展慈善活動。
可見，慈善組織依據(jù)章程、在決策機構的領導下，依法獨立開展慈善活動。政府部門對慈善組織有監(jiān)督管理的權限，但一定是當慈善組織違法違規(guī)時才能強制介入，而不應對慈善組織依法履行職務的行為進行干涉和指定;如果因為特殊情況必須干涉和指定，應當依法提請全國人大及其常委會進行授權。顯然，在目前公開的各類信息中，未看到湖北省和武漢市的行為獲得了全國人大及其常委會的授權。
因此，我認為，只要是符合慈善法的規(guī)定，在尊重捐贈人意愿的基礎上，任何依法依規(guī)接受的捐贈，慈善組織有權決定物資的使用方向、資助途徑和資助對象等，不是必須通過省市指定的5家機構執(zhí)行。同時，建議各地社會組織主管部門，負責本行政區(qū)域內社會組織支援疫區(qū)情況的匯總，并建議由民政部協(xié)同湖北省方面緊急建立“救援物資情況公示平臺”，各地及時上傳有關物資的資助、調配、劃撥、到位、缺口等情況，一是做到及時信息公開，二是為公眾投入支援作參考。
《公益時報》：目前社會公眾對諸如武漢紅十字會等機構頗多質疑。他們是否可以公開相關捐贈協(xié)議、捐贈物資采購協(xié)議等工作信息，給社會公眾一個交代?這方面有無法律參照?
夏彧歆：《慈善法》第七十三條：具有公開募捐資格的慈善組織應當定期向社會公開其募捐情況和慈善項目實施情況。公開募捐周期超過六個月的，至少每三個月公開一次募捐情況，公開募捐活動結束后三個月內應當全面公開募捐情況。慈善項目實施周期超過六個月的，至少每三個月公開一次項目實施情況，項目結束后三個月內應當全面公開項目實施情況和募得款物使用情況。
《慈善組織信息公開辦法》第三條：慈善組織應當依照有關法律法規(guī)和本辦法規(guī)定，在民政部門提供的統(tǒng)一的信息平臺(以下簡稱統(tǒng)一信息平臺)，向社會公開下列信息：(三)公開募捐情況;(四)慈善項目有關情況。
第八條：具有公開募捐資格的慈善組織開展公開募捐活動，應當在公開募捐活動結束后三個月內在統(tǒng)一信息平臺公開下列信息：(一)募得款物情況;(二)已經使用的募得款物的用途，包括用于慈善項目和其他用途的支出情況;(三)尚未使用的募得款物的使用計劃。公開募捐周期超過六個月的，至少每三個月公開一次前款第(一)、第(二)項所規(guī)定的信息。
第九條：慈善組織在設立慈善項目時，應當在統(tǒng)一信息平臺公開該慈善項目的名稱和內容，慈善項目結束的，應當公開有關情況。具有公開募捐資格的慈善組織為慈善項目開展公開募捐活動的，還應當公開相關募捐活動的名稱。慈善項目由慈善信托支持的，還應當公開相關慈善信托的名稱。
第十條：具有公開募捐資格的慈善組織，應當在慈善項目終止后三個月內，在統(tǒng)一信息平臺向社會公開慈善項目實施情況，包括：項目名稱、項目內容、實施地域、受益人群、來自公開募捐和其他來源的收入、項目的支出情況，項目終止后有剩余財產的還應當公開剩余財產的處理情況。項目實施周期超過六個月的，至少每三個月公開一次項目實施情況。
從法律法規(guī)上看，紅十字會等機構公開有關信息，是其法定義務，不能回避。此時，面對公眾質疑，以及社會關切的捐贈協(xié)議、資助協(xié)議、采購協(xié)議、采購制度流程及標準等信息，有關機構應當主動及時公開，回應質疑、樹立公信力。
同時，鑒于社會公眾已經產生的質疑、疫情抗擊工作的必要性，以及資金物資來源渠道既有國內也有國外且數(shù)額巨大，我認為，只靠有關機構自行及時公開有關信息是不夠的，國家有關監(jiān)管部門，比如：中央紀委國家監(jiān)委、民政部、審計署等，應當及時依法介入，對資金物資的捐贈、采購、資助等全流程進行監(jiān)督，確保合法合規(guī);必要時，依法要求有關機構強制進行信息公開，接受公眾的監(jiān)督。對于拒不公開的，可以依法采取約談等措施，督促其必須公開。
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