2015-01-14 來(lái)源 :公益時(shí)報(bào)??作者 : 張明敏

2015年1月1日，隨著新修訂的《環(huán)境保護(hù)法》正式生效實(shí)施，論證多時(shí)的“環(huán)境公益訴訟”被以法條的形式明確。之前，由于環(huán)境存在的公共產(chǎn)品屬性，即污染對(duì)于直接受害人不好明確的現(xiàn)狀，環(huán)境公益訴訟案件屢屢被拒之司法大門外。

當(dāng)天，由兩家民間組織北京自然之友和福建綠家園作為共同原告提起的福建南平市延平區(qū)葫蘆山非法開采山石，傾倒廢棄石料，造成植被嚴(yán)重毀壞的環(huán)境公益訴訟案件被福建省南平市中級(jí)人民法院立案受理，這是新修訂《環(huán)保法》正式實(shí)施后立案的第一例由社會(huì)組織提起的生態(tài)破壞類環(huán)境公益訴訟案件。

1月10日，作為環(huán)保部民間環(huán)保樞紐組織，中華環(huán)保聯(lián)合會(huì)在2014年民間組織可持續(xù)發(fā)展年會(huì)上公布環(huán)境公益訴訟成績(jī)單顯示，2014年中華環(huán)保聯(lián)合會(huì)共提起8起環(huán)境公益訴訟，4起立案，2起當(dāng)庭勝訴，2起通過(guò)調(diào)解圓滿解決。而2013年共提起8起環(huán)境公益訴訟案件，均未獲法院立案。

隨著新修訂的《環(huán)保法》實(shí)施，據(jù)估計(jì)，全國(guó)約有700家環(huán)保NGO符合環(huán)境公益訴訟主體資格，環(huán)境公益訴訟長(zhǎng)期受司法排斥的現(xiàn)象悄然發(fā)生著改變。

獲訴訟資格環(huán)保NGO超700家

新修訂的《環(huán)境保護(hù)法》第五十八條規(guī)定，對(duì)污染環(huán)境、破壞生態(tài)，損害社會(huì)公共利益的行為，符合下列條件的社會(huì)組織可以向人民法院提起訴訟。

一是依法在設(shè)區(qū)的市級(jí)以上人民政府民政部門登記;二是專門從事環(huán)境保護(hù)公益活動(dòng)連續(xù)五年以上且無(wú)違法記錄。符合前款規(guī)定的社會(huì)組織向人民法院提起訴訟，人民法院應(yīng)當(dāng)依法受理。提起訴訟的社會(huì)組織不得通過(guò)訴訟牟取經(jīng)濟(jì)利益。

記者通過(guò)查詢得知，福建綠家園是1996年注冊(cè)在福建省福州市民政局的一家市級(jí)民辦非企業(yè)單位，成立至今從事環(huán)境保護(hù)工作期限已超18年;自然之友是1993年注冊(cè)于北京市朝陽(yáng)區(qū)民政局的一家專業(yè)從事固體廢棄處理技術(shù)研究的民辦非企業(yè)機(jī)構(gòu)，從業(yè)期限超21年。

此案代理律師之一，中國(guó)政法大學(xué)環(huán)境資源法研究和服務(wù)中心律師吳安心在接受《公益時(shí)報(bào)》記者采訪時(shí)表示，“福建綠家園注冊(cè)業(yè)務(wù)范圍就是環(huán)保，自然之友注冊(cè)業(yè)務(wù)范圍固體廢棄物處理又正好符合該案非法開采礦石屬固體廢棄物的特性，當(dāng)前已經(jīng)得到法院立案，證明提起訴訟兩家民間NGO主體資格是沒有問題的。”

就在新修訂的《環(huán)境保護(hù)法》正式實(shí)施后第6天，1月6日，最高人民法院出臺(tái)了《關(guān)于審理環(huán)境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》(以下簡(jiǎn)稱《解釋》)對(duì)環(huán)境公益訴訟的社會(huì)組織資格做出詳細(xì)司法解釋。

《解釋》規(guī)定，在設(shè)區(qū)的市級(jí)以上人民政府民政部門登記的社會(huì)團(tuán)體、民辦非企業(yè)單位以及基金會(huì)等，屬于“社會(huì)組織”，這些組織可以提起環(huán)境公益訴訟?！督忉尅吠瑫r(shí)明確，社會(huì)組織章程確定的宗旨和主要業(yè)務(wù)范圍是維護(hù)社會(huì)公共利益，且從事環(huán)境保護(hù)公益活動(dòng)的，可以認(rèn)定為“專門從事環(huán)境保護(hù)公益活動(dòng)”。

民政部民間組織管理局副局長(zhǎng)廖鴻表示，“截至2014年第三季度末，在各級(jí)民政部門登記的社會(huì)組織是56.9萬(wàn)，其中，生態(tài)環(huán)保類的社會(huì)組織約有7000個(gè)。其中，符合《環(huán)保法》及其《司法解釋》的，根據(jù)去年的調(diào)查推算，大約700多個(gè)，也就是1/10。這些組織基本分布在野生動(dòng)植物保護(hù)、水資源保護(hù)、濕地保護(hù)、江河湖泊海洋保護(hù)、沙漠化治理、環(huán)境污染治理、節(jié)能和清潔能源治理等方面。比如中華環(huán)保聯(lián)合會(huì)、中國(guó)綠化基金會(huì)、中國(guó)治理荒漠化基金會(huì)、青海省三江源生態(tài)環(huán)境保護(hù)協(xié)會(huì)、北京市新能源與可再生能源協(xié)會(huì)等。”

公益訴訟并非想提就提

根據(jù)民政部提供的數(shù)據(jù)，符合《環(huán)保法》及《解釋》的約有700多個(gè)，如此龐大的符合訴訟的主體資格數(shù)量，會(huì)不會(huì)出現(xiàn)大規(guī)模的環(huán)境公益訴訟?

中國(guó)政法大學(xué)環(huán)境資源法研究和服務(wù)中心訴訟部部長(zhǎng)劉湘對(duì)《公益時(shí)報(bào)》記者表示：“大規(guī)模公益訴訟的情況不大可能出現(xiàn)。”

一個(gè)民間環(huán)保NGO要想提起環(huán)境公益訴訟，即便是你具備了訴訟主體資格，要想進(jìn)入到訴訟環(huán)節(jié)也并不容易。資金、專業(yè)性、時(shí)間這都是主要問題。

就目前來(lái)看，大部分環(huán)保NGO都是靠著操作環(huán)保項(xiàng)目的經(jīng)費(fèi)來(lái)保證機(jī)構(gòu)自身運(yùn)轉(zhuǎn)，而受資助的環(huán)保項(xiàng)目又有著固定年限，大多以一年為期，一旦投入到環(huán)境公益訴訟中，在前期調(diào)研取證階段就需要投入大量的財(cái)力、物力、人力和精力，而在訴訟過(guò)程中，從立案到判決再到執(zhí)行階段的參與都需要大量的時(shí)間和精力，這并不是一個(gè)民間環(huán)保NGO所能夠承受的。

有著多年從事環(huán)境公益訴訟案件經(jīng)驗(yàn)的中華環(huán)保聯(lián)合會(huì)法律訴訟部部長(zhǎng)馬勇也表示，“環(huán)境公益訴訟成為常態(tài)不夠樂觀，不要對(duì)公益訴訟期待太高，這只是一種法律手段，需要很大的資金和時(shí)間成本，想通過(guò)司法程序去解決環(huán)境問題成本是很高的，目前最低成本的還是行政訴訟。所以我們對(duì)公益訴訟還是要保持一種理性的態(tài)度。但公益訴訟肯定會(huì)對(duì)污染企業(yè)起到很大的威懾力，尤其是大的污染企業(yè)。”

兩家民間NGO提起的環(huán)境公益訴訟案件，目前由福建省南平市人民檢察院、中國(guó)政法大學(xué)環(huán)境資源法研究和服務(wù)中心作為該案的支持起訴單位提供法律援助。

環(huán)保NGO應(yīng)參與判決執(zhí)行

以往民間環(huán)保NGO在提起環(huán)境公益訴訟后，要么因?yàn)橹黧w資格不符不被立案，要么被法庭先立案后駁回。環(huán)境公益訴訟案件立案難成為民間環(huán)保NGO在環(huán)境公益訴訟中難以跨越的門檻。

一旦環(huán)境公益訴訟案件立案并判決生效后，就進(jìn)入到案件執(zhí)行階段，環(huán)境修復(fù)費(fèi)用和服務(wù)功能損失等款項(xiàng)應(yīng)如何使用，是由被告自身執(zhí)行，還是由原告社會(huì)組織參與判決執(zhí)行?

最高人民法院環(huán)境資源審判庭庭長(zhǎng)鄭學(xué)林在1月6日的新聞發(fā)布會(huì)中表示，“各地法院現(xiàn)在正在探索，貴州省貴陽(yáng)市探索設(shè)立了生態(tài)修復(fù)基金專戶和生態(tài)文明建設(shè)基金，法院判決的錢打到這個(gè)基金或者是專戶里，并保證該筆資金專款專用。江蘇省無(wú)錫市設(shè)立了財(cái)政專戶，專門用于環(huán)境修復(fù)，原告起訴的訴訟費(fèi)用如果交納困難的話也可以從上述專戶中支出。另外，法院對(duì)環(huán)境修復(fù)費(fèi)用和服務(wù)功能損失等款項(xiàng)也不是一判了之，判決之后對(duì)這筆資金的使用有監(jiān)督和跟蹤的責(zé)任。”

而在吳安心看來(lái)，環(huán)保NGO參與判決執(zhí)行很有必要。

“如果判決恢復(fù)生態(tài)需要被告做100分，被告只做了80分，原告還不能參與實(shí)際監(jiān)督，完全由法院說(shuō)了算，這樣一判了之的判決對(duì)于生態(tài)恢復(fù)有何意義，這將給被告違法成本留下很大空間。”吳安心說(shuō)。

目前，新《環(huán)保法》實(shí)施后首例環(huán)境公益訴訟案件尚未判決，若判決勝訴并生效后，環(huán)保NGO能否參與判決執(zhí)行成為關(guān)注焦點(diǎn)。

支持基金啟動(dòng)

從2006年起，已連續(xù)舉辦8屆的中華環(huán)保聯(lián)合會(huì)民間組織可持續(xù)發(fā)展2014年年會(huì)1月10日在北京召開，以“發(fā)揮環(huán)保民間組織作用，推動(dòng)公眾參與環(huán)境保護(hù)”為主題的年會(huì)上，中山大學(xué)中國(guó)公益慈善研究院公布的中國(guó)環(huán)境保護(hù)基金會(huì)數(shù)量顯示，環(huán)保類基金會(huì)在國(guó)內(nèi)基金會(huì)總量中所占比例較低。

截至2013年8月27日實(shí)時(shí)數(shù)據(jù)，環(huán)境基金會(huì)數(shù)量107家，占基金會(huì)數(shù)量的3.2%，其中非公募占51.4%，公募占48.6%。而非環(huán)境基金會(huì)3195家，占基金會(huì)數(shù)量的96.8%。

根據(jù)《中國(guó)基金會(huì)發(fā)展獨(dú)立研究報(bào)告(2013)》數(shù)據(jù)顯示，環(huán)境領(lǐng)域并非國(guó)內(nèi)基金會(huì)關(guān)注的主要領(lǐng)域。2011年全國(guó)基金會(huì)關(guān)注領(lǐng)域前10位也不含有環(huán)境。

老牌環(huán)保NGO自然之友宣布，鑒于目前關(guān)注環(huán)境領(lǐng)域基金會(huì)并不多，自然之友將在北京自然之友公益基金會(huì)中設(shè)立“環(huán)境公益訴訟支持基金”專項(xiàng)基金，用于符合環(huán)境公益訴訟主體資質(zhì)的民間環(huán)保NGO在提起環(huán)境公益訴訟前期階段所需的調(diào)查、取證、聘請(qǐng)專家等費(fèi)用。

據(jù)了解，環(huán)境公益訴訟支持基金將采用滾動(dòng)支持模式，如果由該基金支持的環(huán)保公益訴訟案例立案判決獲得勝訴后，并被判獲得相應(yīng)的辦案成本補(bǔ)償?shù)?，基金支持的辦案成本部分應(yīng)回流至該項(xiàng)基金，用于滾動(dòng)支持下一個(gè)公益訴訟個(gè)案。

目前，“環(huán)境公益訴訟支持基金”的首批資金是由阿里巴巴基金會(huì)捐資的30萬(wàn)元，并準(zhǔn)備進(jìn)行多渠道籌資。

“即便成立環(huán)境公益訴訟支持基金資助民間環(huán)保NGO進(jìn)行環(huán)境公益訴訟，但力度還很有限，資金池的量也不多，但希望有環(huán)保NGO和環(huán)境公益訴訟案例能夠找到基金，同時(shí)也希望搭建環(huán)境公益訴訟行動(dòng)網(wǎng)絡(luò)的這樣一個(gè)平臺(tái)。”自然之友秘書長(zhǎng)張伯駒對(duì)《公益時(shí)報(bào)》記者表示。

對(duì)話

環(huán)境保護(hù)部政策法規(guī)司法規(guī)處副處長(zhǎng)李靜云

《公益時(shí)報(bào)》：環(huán)境公益訴訟的發(fā)端是?

李靜云：環(huán)境公益訴訟發(fā)端于美國(guó)。早期的美國(guó)國(guó)家環(huán)境與目前的中國(guó)國(guó)家環(huán)境十分類似，基本都是在犧牲環(huán)境發(fā)展經(jīng)濟(jì)，基于此背景公眾對(duì)于環(huán)境生存的期盼值越來(lái)越高，最終公眾選擇拿起法律武器，這樣出現(xiàn)了環(huán)境公益訴訟。

《公益時(shí)報(bào)》：中國(guó)為何要提環(huán)境公益訴訟?

李靜云：推出環(huán)境公益訴訟制度并不是為了告狀，面對(duì)此起彼伏的環(huán)境違法，政府不可能面面俱到，政府的執(zhí)法能力也無(wú)法監(jiān)管到每個(gè)角落。

環(huán)境公益訴訟主要是解決公眾環(huán)境問題，走的是群眾路線。對(duì)于環(huán)境執(zhí)法部門監(jiān)督渠道也是一個(gè)有效補(bǔ)充。目前，全國(guó)環(huán)境執(zhí)法機(jī)關(guān)的力量約在8萬(wàn)人左右，但現(xiàn)存在的工業(yè)企業(yè)全國(guó)有150萬(wàn)家，這其中出現(xiàn)的環(huán)境違法事件遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出執(zhí)法部門能力范疇，通過(guò)社會(huì)組織參與到環(huán)境公益訴訟中，將增大環(huán)境部門執(zhí)法的威懾力，對(duì)違規(guī)企業(yè)也形成監(jiān)督壓力。

《公益時(shí)報(bào)》：環(huán)境公益訴訟的目的何在?

李靜云：最主要的目的就是要監(jiān)督和遏制環(huán)境違法行為，現(xiàn)在我們總在提環(huán)境污染企業(yè)違法成本很低，達(dá)不到懲罰目地，希望提高違法成本。如果違法成本是靠處罰來(lái)實(shí)現(xiàn)的話，永遠(yuǎn)都是低的，也達(dá)不到威懾作用，但通過(guò)環(huán)境公益訴訟會(huì)使得公眾利益在企業(yè)違法成本中得以體現(xiàn)，對(duì)企業(yè)環(huán)境違法進(jìn)行制約，同時(shí)還能使公民個(gè)人的私意環(huán)境訴訟也可能搭上公益訴訟的快車。

《公益時(shí)報(bào)》：對(duì)首個(gè)環(huán)境公益訴訟案例有何期待?

李靜云：不管判決如何，都對(duì)這個(gè)案子充滿期待，希望此案能成為新《環(huán)保法》實(shí)施后環(huán)境公益訴訟的標(biāo)準(zhǔn)案例，讓今后提起環(huán)境公益訴訟的社會(huì)組織能參考，也讓環(huán)保部門能夠更有力地推動(dòng)環(huán)境公益訴訟制度。(張明敏)

聲音

中國(guó)環(huán)境新聞工作者協(xié)會(huì)委員、《中國(guó)環(huán)境觀察》副總編陳文?。?/strong>