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2016-03-29 來源 :公益時報??作者 : 王勇
2016年初, 浙江省麗水市文元高級中學迎來了巨大的變革——學校領到了民辦學?！妒聵I(yè)單位法人證書》，正式登記為事業(yè)單位。
在接受媒體采訪時，學校校長周寒頗為興奮：“現(xiàn)在，民辦學校、醫(yī)院的專業(yè)技術人員既有了事業(yè)編制的身份，買好‘五險一金’，又有高于公辦學校、醫(yī)院的工資收入，肯定會踏實地跟著舉辦者干。”
與周寒的興奮相反，在3月8日北京舉辦的一場專題研討會上，與會的大多數(shù)專家卻表示出明顯的擔憂。“很多社會組織愿意成為一個事業(yè)單位，顯然是因為它更方便，更便利，但并不代表社會發(fā)展的方向。”清華大學公益慈善研究院副院長王超表示。
中國人民大學公共管理學院教授楊宏山則強調(diào)：“大規(guī)模地把社會組織收編為事業(yè)單位，我認為這是一個錯誤的方向，實際上把原來政府跟民辦社會組織清晰的關系變模糊了。”
這究竟是怎么回事呢?爭議的原因何在?浙江試點將民辦公益服務機構登記為事業(yè)單位，究竟是創(chuàng)新還是倒退呢?
給民辦公益服務機構
事業(yè)單位身份
作為一家民辦學校，文元高級中學能夠獲得《事業(yè)單位法人證書》，與浙江省剛剛出臺的一份文件有關。
在這份名為《浙江省人民政府辦公廳關于開展建立各類事業(yè)單位統(tǒng)一登記管理制度試點促進民辦公益事業(yè)發(fā)展的指導意見》(以下簡稱《意見》)的文件中，明確提出：在民辦教育和醫(yī)療衛(wèi)生等公益服務機構中開展事業(yè)單位法人登記試點。
根據(jù)《意見》，在浙江省，只要具有國有資產(chǎn)成份、且不以營利為目的，從事教育和醫(yī)療衛(wèi)生等公益活動的民辦公益服務機構，經(jīng)事業(yè)單位登記管理機關審核同意，就可登記為事業(yè)單位法人。
民辦公益服務機構登記為事業(yè)單位法人后，具有與公辦事業(yè)單位平等的法人主體資格。在稅費減免、用地用房保障、融資信貸、用水用電等要素使用方面，享受公辦事業(yè)單位相關政策待遇。
此外，人力社保、財政部門還將積極探索民辦事業(yè)單位職工在社會保險、事業(yè)單位聘用制合同管理等方面與公辦事業(yè)單位政策的銜接。
很顯然，浙江省出臺這一政策的目的在于改變此前民辦機構與事業(yè)單位之間在法律地位、人員待遇、稅費、土地、信貸等多個方面極不平等的狀況，使相關人才可以在民辦機構與公辦機構之間自由流動，從而促進公益服務的發(fā)展。
浙江省的做法并非孤例。山東省機構編制委員會2月26日印發(fā)的《關于創(chuàng)新公益類事業(yè)單位機構編制管理方式的實施意見》，同樣提出自2016年起符合條件的民辦普通中小學校、幼兒園可登記為事業(yè)單位法人,逐步將符合條件的醫(yī)院、養(yǎng)老以及符合條件的其他民辦學校等機構登記為事業(yè)單位法人。
會造成新的不平等嗎?
能夠迅速獲得和事業(yè)單位一樣的各種優(yōu)惠政策，無疑是令民辦公益服務機構歡欣鼓舞的。然而登記之后真的能夠?qū)崿F(xiàn)促進公益服務事業(yè)發(fā)展的目標嗎?很多專家對此表示質(zhì)疑。
第一，登記為事業(yè)單位法人后，民辦機構究竟該實行怎樣的管理機制?
和公辦事業(yè)單位實施統(tǒng)一的管理機制很顯然不可能，但也不可能沒有變化，依然按照原來的民辦機構管理;如果是介于事業(yè)單位和民辦機構之間，界限如何劃分，責權如何界定?
《意見》明確規(guī)定要加強國有資產(chǎn)管理。要對登記為事業(yè)單位法人的民辦公益服務機構對國有資產(chǎn)保值增值和財政資金使用情況進行績效考評，嚴格資金管理，提高使用效率。
對此，華北電力大學人文與社會科學學院教授朱曉紅認為：“實際上是不獨立的，因為有編制，或者有部分的編制，因為有國有資產(chǎn)管理，要層層審批。所以我覺得要明確獨立法人地位。不是說在成立的時候注冊有獨立法人身份，而是在產(chǎn)權上，這個產(chǎn)權到底是誰的，要明確。”
“雖然說給了民辦機構一些實際上的好處，但是它破壞了權責，所以給它一些優(yōu)惠不重要，最重要的是如果他的決定權本身不能非常明晰，它的運作一定會是無效的。”清華大學公益慈善研究院副教授賈西津強調(diào)。
第二，那些不能登記為事業(yè)單位法人的民辦公益機構怎么辦?是否造成新的不平等?
能夠按照《意見》登記為事業(yè)單位法人的民辦公益服務機構畢竟是少數(shù)(如果是多數(shù)，民辦機構也就不存在了，將回到事業(yè)單位大一統(tǒng)的時代)，不能登記的這些機構又該怎么辦呢?
《意見》提出民辦公益服務機構登記為事業(yè)單位法人后，各級政府應當根據(jù)當?shù)貙嶋H，推廣政府購買服務，將符合條件的民辦公益服務機構作為政府購買服務承接主體，并適時列入承接主體推薦目錄;凡屬事務性管理服務，原則上都要引入競爭機制，向社會力量購買。
登記為事業(yè)單位法人的公益機構將獲得優(yōu)先承接政府購買服務項目的權利，“其實是固化了事業(yè)單位和民辦機構的差別，也就是說民辦機構只有獲得事業(yè)單位的資格的時候，才有可能待遇趨平。”北京大學法學院副教授金錦萍強調(diào)。
從事業(yè)單位與民辦機構之間的不平等，到民辦機構之間的不平等，問題依然存在。
給社會更大空間
是改革的趨勢
那么未來中國的社會公益服務到底應該以什么樣的組織模式來提供，什么樣的制度安排才最有益于社會服務事業(yè)的健康發(fā)展?
北京師范大學法學院教授劉培峰提供了另一種視角，他表示：“登記制度必須和整個社會改革的大方向聯(lián)系起來才是有意義的，我們才能看到更多的東西。”
十八屆三中全會作出的《關于全面深化改革若干重大問題的決定》中提出，要建立事業(yè)單位法人治理結構，推進有條件的事業(yè)單位轉(zhuǎn)為企業(yè)或社會組織。適合由社會組織提供的公共服務和解決的事項，交由社會組織承擔。
“這是推進社會治理創(chuàng)新或者社會體制改革的重要舉措，事業(yè)單位改革會有一個方向，是朝著社會組織這個方向去推進事業(yè)單位的改革。”清華大學公益慈善研究院院長王名表示。
金錦萍也認為：“按照目前的改革來走，事業(yè)單位會變得越來越精簡，只剩下完全由國家來舉辦的那部分社會服務機構。另一部分跟這個概念不吻合的其他部分事業(yè)單位全部轉(zhuǎn)化為社會組織。”
“不是跟國家密切相關的公共服務的公益類的，包括社會公益類的，就應該從事業(yè)單位當中剝離出去。既然在中國事業(yè)單位和社會組織兩塊內(nèi)容都存在，那么就要進行這樣的界分，所謂政和事之間的界分。”馬劍銀強調(diào)。
轉(zhuǎn)為社會組織，有利于打破事業(yè)單位一統(tǒng)天下的格局，在公共服務領域進一步營造公平公正的競爭環(huán)境，使社會主體更加充分發(fā)揮作用和更好發(fā)揮政府作用。
《中共中央國務院關于分類推進事業(yè)單位改革的指導意見》也提出，減少對事業(yè)單位的微觀管理和直接管理，對面向社會提供公益服務的事業(yè)單位，積極探索管辦分離的有效實現(xiàn)形式，逐步取消行政級別。走向社會的趨勢十分明顯。
此外，《指導意見》還提出，充分發(fā)揮政府主導、社會力量參與和市場機制的作用，實現(xiàn)公益服務提供主體多元化和提供方式多樣化。對社會力量興辦公益事業(yè)的，在設立條件、資質(zhì)認定、職業(yè)資格與職稱評定、稅收政策和政府購買服務等方面，與事業(yè)單位公平對待，并切實加強監(jiān)管，引導其健康發(fā)展。
很顯然，在這里社會力量興辦的公益服務機構與事業(yè)單位之間是相對的概念，是多元中的一部分。
清華大學公共管理學院副教授張嚴冰表示：“在提倡大眾創(chuàng)新、萬眾創(chuàng)業(yè)的背景之下，我覺得還是應該激發(fā)社會的活力。必須要有一種創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)的動能，才能把中國推到新的臺階上去，如果想實現(xiàn)這一步，必須要把資源轉(zhuǎn)移到社會，有些東西該管好的政府管好，不該管的別管，讓它自己去創(chuàng)新，這樣才能走出一條活路來。”
現(xiàn)實還是未來，
兩種策略之間的抉擇
盡管讓社會力量舉辦的公益服務得到迅速發(fā)展已經(jīng)被中央明確提出，但目前，民辦機構并沒有得到足夠的支持，反而是與事業(yè)單位之間存在巨大的鴻溝。而這一點正是浙江《意見》出臺的背景與原因。
金錦萍分析稱：“浙江他們意識到了一個問題，在現(xiàn)行的法律框架下，民辦非企業(yè)單位和事業(yè)單位在法律地位上是不同的，就導致了很多不平等，所以浙江的做法是想把它拉平，拉平的辦法是把具備條件的民非納入到事業(yè)單位這個大的概念里面。”
清華大學公共管理學院助理教授藍煜昕則表示：“其實溫州是最早提出‘民辦事業(yè)單位’的概念，而且它的出發(fā)點就是要解決民辦機構得不到平等的地位發(fā)展的問題。”
國務院發(fā)展研究中心研究員包雅鈞更是認為這是一種現(xiàn)實的選擇，“當前的情況來講，讓一部分有條件的社會組織獲得事業(yè)單位的身份，如果短期內(nèi)能夠促進公益事業(yè)繁榮和發(fā)展未嘗不可，這也是一種思路。”
盡管對浙江《意見》出臺的初衷表示了認同，但大多數(shù)出席研討會的專家并不認可《意見》將民辦公益服務機構登記為事業(yè)單位的做法。
“民辦機構和事業(yè)單位之間的鴻溝存在，我們?yōu)槭裁床惶钛a鴻溝，反而用吸納的方法去進行呢?”金錦萍強調(diào)，她認為：“浙江走的路子不對。應該是事業(yè)單位一部分走向社會組織，然后再來趨平它們的待遇。浙江的改革其實反而把民非往上提高法律地位的路給堵死了。”
王超則認為：“很多社會組織愿意去成為一個事業(yè)單位，顯然是因為它更方便，更便利，但并不代表社會發(fā)展的方向。如果我們把這樣的東西正當化，甚至用一種政策或者法律的方式去固化它，我覺得這個顯然是一種倒退。”
“如果路一旦試得不合適，再折回來，不僅僅事業(yè)受阻，還有當時促進這項改革的人遭受不白之災。我感覺路很重要，路寧愿走得慢一點，但是要把握得準一點。”楊宏山著重表達了自己的擔憂。
“我個人覺得者是不符合未來的需求的，之所以出現(xiàn)那么多民辦非企業(yè)單位的困境，并不是因為它們自己的地位問題，而是因為社會改革還不夠徹底，還有太多的好處在事業(yè)單位。”藍煜昕強調(diào)。
當然，與利用事業(yè)單位現(xiàn)有的待遇政策推進相比，選擇通過提高民辦公益服務機構享受待遇的方式來縮小與事業(yè)單位之間的鴻溝并不容易。畢竟新的支持政策的建立需要協(xié)調(diào)多個中央部門，甚至涉及到修改相關法律法規(guī)，對地方來說，無疑是比較困難的。
但困難并不能阻止改革。李克強總理曾強調(diào)：“現(xiàn)在觸動利益往往比觸及靈魂還難。但是，再深的水我們也得趟，因為別無選擇，它關乎國家的命運、民族的前途。這需要勇氣、智慧、韌性。所幸的是，這些可以從我們的人民當中去汲取，來使改革邁出堅實的步伐。”
■ 本報記者 王勇
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