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2016-03-29 來源 :公益時(shí)報(bào)??作者 : 張明敏
“目前各級(jí)民政部門登記的環(huán)境保護(hù)相關(guān)社會(huì)組織有6000多個(gè)，其中在國(guó)務(wù)院民政部登記的有36個(gè)，在省級(jí)民政部門登記的有300多個(gè)，在設(shè)區(qū)的市級(jí)民政部門登記的有700多個(gè)。據(jù)此，全國(guó)應(yīng)該有1000余個(gè)社會(huì)組織具備法律和相關(guān)解釋規(guī)定的起訴資格。然而，2015年僅有9家社會(huì)組織成為環(huán)境公益訴訟的原告，共提起37個(gè)個(gè)案，其中6起審結(jié)。”中華環(huán)保聯(lián)合會(huì)3月17日在“2015年環(huán)境權(quán)益維護(hù)實(shí)踐情況通報(bào)會(huì)”上披露了這一數(shù)字。
2015年1月1日，隨著新《環(huán)保法》等一系列法律法規(guī)落地實(shí)施，環(huán)境公益訴訟制度在立法層面得到了確認(rèn)，而這一年也成為環(huán)境公益訴訟的元年。
如今新《環(huán)保法》實(shí)施已經(jīng)周歲有余，但環(huán)境公益訴訟仍面臨困難重重，雖我國(guó)環(huán)境公益訴訟個(gè)案數(shù)量相較新《環(huán)保法》實(shí)施前有了大幅提升，但公益訴訟立案門檻仍然較高。公益訴訟立案難、舉證難、執(zhí)行難的問題依然存在。一些老的環(huán)境領(lǐng)域法律與新環(huán)保法存在的一些法律銜接不上的問題也亟待解決。
千余家有資質(zhì)
僅9家提訴訟
自然之友是一家中國(guó)民間環(huán)境保護(hù)團(tuán)體。2014年6月份，該機(jī)構(gòu)開始搭建環(huán)境公益訴訟支持網(wǎng)絡(luò)，對(duì)全國(guó)具有環(huán)境公益訴訟起訴資格的民間環(huán)保組織進(jìn)行調(diào)研。
據(jù)自然之友不完全統(tǒng)計(jì)，目前在各地從事環(huán)境保護(hù)相關(guān)公益活動(dòng)的民間環(huán)保組織中約有30余家符合環(huán)境公益訴訟起訴資格，而其中有意愿提起環(huán)境公益訴訟的組織就更少。
自然之友法律與政策倡導(dǎo)部總監(jiān)葛楓對(duì)《公益時(shí)報(bào)》表示：“去年共有9個(gè)社會(huì)組織提起公益訴訟，參與的37起個(gè)案中已經(jīng)有6起在去年審結(jié)。這些案件涉及的領(lǐng)域包括水污染案件占比46%。水和大氣復(fù)合污染占14%，生態(tài)破壞占13%，還有土壤污染、海洋污染，領(lǐng)域非常廣泛。”
葛楓介紹，2015年提起環(huán)境公益訴訟的9家環(huán)保組織中，“福建綠家園”“大連環(huán)保志愿者協(xié)會(huì)”“湘潭環(huán)保協(xié)會(huì)”“莆田綠蔭濱海濕地研究中心”“綠色浙江”等是首批用于實(shí)踐環(huán)境公益訴訟的環(huán)保組織。
“福建綠家園”從2014年12月份受自然之友之邀作為福建南平非法采礦毀林生態(tài)破壞案的共同原告開始，到2015年5月份單獨(dú)作為原告提起福建長(zhǎng)汀縣畜禽養(yǎng)殖造成的水污染公益訴訟案件，通過個(gè)案實(shí)踐鍛煉了機(jī)構(gòu)的法律倡導(dǎo)能力，法律團(tuán)隊(duì)也從無(wú)到有組建起來。
大連環(huán)保志愿者協(xié)會(huì)通過調(diào)查問卷的方式征得大連市民的同意，就大連2010年的“7·16漏油事件”提起了公益訴訟。
作為一家專注于紅樹林保護(hù)的民間環(huán)保組織，莆田綠萌濱海濕地研究中心為保護(hù)國(guó)家級(jí)紅樹林自然保護(hù)區(qū)，與綠發(fā)會(huì)作為共同原告提起了公益訴訟，第一次運(yùn)用法律訴訟的手段保護(hù)具有豐富生物多樣性的紅樹林生態(tài)系統(tǒng)。
對(duì)于新《環(huán)保法》實(shí)施后，僅有9家社會(huì)組織提起環(huán)境公益訴訟，作為全國(guó)性民間環(huán)境環(huán)保樞紐型組織，中華環(huán)保聯(lián)合會(huì)副秘書長(zhǎng)謝玉紅在接受《公益時(shí)報(bào)》記者采訪時(shí)表示：“有一些環(huán)境機(jī)構(gòu)的發(fā)展宗旨僅就限于環(huán)境保護(hù)，如‘鳥類保護(hù)’等，具備資質(zhì)還要與該環(huán)保機(jī)構(gòu)發(fā)展宗旨相契合，機(jī)構(gòu)才有可能提起訴訟。另外，提起環(huán)境公益訴訟對(duì)于環(huán)保機(jī)構(gòu)來說，專業(yè)技術(shù)、不菲資金、法律知識(shí)都是制約機(jī)構(gòu)訴訟的門檻，改變現(xiàn)狀則需要一個(gè)過程。”
技術(shù)、資金、法律
仍是“攔路虎”
新《環(huán)保法》實(shí)施后，具備公益訴訟主體資質(zhì)環(huán)保組織數(shù)量上相較之前有一定增加，但提起環(huán)境公益訴訟，該組織面臨專業(yè)取證技術(shù)、資金支持、法律幫助都將成為訴訟門檻。
目前，一些基金會(huì)已經(jīng)成立了專項(xiàng)基金，支持社會(huì)組織開展環(huán)境公益訴訟。
2015年1月，自然之友在阿里巴巴公益基金會(huì)的支持下，設(shè)立了環(huán)境公益訴訟支持基金，該專項(xiàng)基金在2015年一共支持了10個(gè)個(gè)案。
自然之友法律與政策倡導(dǎo)總監(jiān)葛楓表示：“社會(huì)組織提起環(huán)境公益訴訟，成本高是社會(huì)組織在公益訴訟實(shí)踐中遇到的現(xiàn)實(shí)困境，成立專項(xiàng)基金有助于針對(duì)性的解決有訴訟主體資格組織訴訟資金難得問題，但專業(yè)技術(shù)和法律支持仍需要有關(guān)組織支持。”
然而當(dāng)前，除了環(huán)境公益組織自身法律意識(shí)需要加強(qiáng)外，一些老的環(huán)境領(lǐng)域法律與新《環(huán)保法》也存在一些法律銜接不上的問題亟待解決。
葛楓表示：“目前，《海洋環(huán)境保護(hù)法》中還規(guī)定，對(duì)破壞海洋生態(tài)等行為，由行使海洋環(huán)境監(jiān)督管理權(quán)的部門代表國(guó)家對(duì)責(zé)任者提出損害賠償要求，這明顯與新環(huán)保法的規(guī)定相悖。去年，大連環(huán)保志愿者協(xié)會(huì)訴中油燃料油股份有限公司等七被告海洋污染案就因此不予立案。此外，公益訴訟生態(tài)修復(fù)和損害賠償費(fèi)用使用管理及監(jiān)督機(jī)制也需要盡快建立。”
無(wú)訴訟資質(zhì)的組織也可參與
根據(jù)“2015年環(huán)境權(quán)益維護(hù)實(shí)踐情況通報(bào)會(huì)”發(fā)布的數(shù)據(jù)顯示，“截至2015年末，全國(guó)在各級(jí)民政部門登記的環(huán)保組織共計(jì)有6000余家，但具有環(huán)保公益訴訟主體資質(zhì)的有千余家”。對(duì)于大量不具備環(huán)境公益訴訟主體起訴資格的環(huán)保組織如何參與到訴訟中來，專家也給出建議。
中國(guó)環(huán)境資源法研究會(huì)副會(huì)長(zhǎng)、中國(guó)政法大學(xué)教授曹明德對(duì)《公益時(shí)報(bào)》表示：“一些不符合環(huán)境公益訴訟主體起訴資格的社會(huì)組織，可以通過多種方式支持原告提起環(huán)境公益訴訟，從而參與到訴訟過程中。”
中國(guó)政法大學(xué)環(huán)境資源法研究和服務(wù)中心是一家民間公益組織，為公民及社會(huì)組織提供環(huán)境類相關(guān)法律咨詢和援助，該機(jī)構(gòu)作為數(shù)起自然之友等為原告的環(huán)境公益訴訟個(gè)案的支持起訴單位，通過為原告提供代理律師、提供法律意見等形式支持著原告提起環(huán)境公益訴訟。
2015年1月1日，新《環(huán)保法》實(shí)施后，該機(jī)構(gòu)作為法律支持方為全國(guó)首例民事公益訴訟案件福建綠家園、自然之友兩個(gè)環(huán)境公益訴訟主體，提供法律援助和支持，使得原告方二審(終審)勝訴。
另外，安徽綠滿江淮作為中國(guó)生物多樣性與保護(hù)綠色發(fā)展基金會(huì)訴常州永泰豐化工有限公司等環(huán)境污染公益訴訟案的支持起訴單位，也在前期調(diào)查取證、提供代理律師等方面給予了有力支持。
“支持起訴人制度在環(huán)境公益訴訟實(shí)踐中發(fā)揮了重要作用，推動(dòng)了環(huán)境公益訴訟實(shí)踐的開展。”曹明德說。
37起個(gè)案 6起去年審結(jié)
“2015年環(huán)境權(quán)益維護(hù)實(shí)踐情況通報(bào)會(huì)”通報(bào)，“2015全年，共有9家社會(huì)組織共同提起了37個(gè)個(gè)案，僅有6起去年審結(jié)”。
這37起訴訟到法院的個(gè)案未立案或在2015年尚未立案大致分為三種情況。一是，法院裁定不予立案。二是，在法院主持下各方達(dá)成訴前和解。三是，年底起訴，提交補(bǔ)充材料，正在等待是否立案。
遼寧省大連市環(huán)保志愿者協(xié)會(huì)針對(duì)大連2010年的“7·16溢油事件”提起的環(huán)境公益訴訟訴中，油燃料股份有限公司等七被告海洋污染案被法院裁定不予受理，后經(jīng)大連市政府協(xié)調(diào)，大連海事法院、大連市環(huán)保局及中石油等單位共協(xié)商，決定由中石油出資2億元用于大連海洋生態(tài)環(huán)境修復(fù)。
中國(guó)生物多樣性保護(hù)與綠色發(fā)展基金會(huì)提起的“內(nèi)蒙古草原污染案”和“福建寧德鎳業(yè)污染案”在當(dāng)?shù)胤ㄔ旱闹鞒窒逻_(dá)成訴前和解，各方同意成立工作小組，治理污染。
這兩起分別屬于法院裁定不予立案和法院主持訴前調(diào)解后和解的案例。
10省訴訟破零 江蘇居首
據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，2015年，全國(guó)有江蘇、貴州、山東、福建、浙江、寧夏、遼寧、湖南、河南、海南、天津、北京、安徽和四川等14個(gè)省份的法院受理了社會(huì)組織提起的環(huán)境公益訴訟。
從統(tǒng)計(jì)情況來看，江蘇、貴州、山東和福建在立案數(shù)量上分別是11起、8起、4起、4起，江蘇省受理案件居首位。
貴州省的8起個(gè)案均在貴陽(yáng)清鎮(zhèn)市人民法庭生態(tài)保護(hù)法庭立案受理，該法庭在新環(huán)保法實(shí)施之前就一直致力于探索環(huán)境公益訴訟的實(shí)踐。
在新環(huán)保法實(shí)施之后，山東共有4起環(huán)境民事公益訴訟被立案受理，這也從一個(gè)側(cè)面看出山東省今年以來對(duì)環(huán)境保護(hù)工作的重視。
福建省共有4起環(huán)境民事公益訴訟案件被立案受理。福建省是林業(yè)大省，森林覆蓋率居全國(guó)首位，之前，省各級(jí)法院系統(tǒng)有專門的林業(yè)審判庭，現(xiàn)在，更名為“生態(tài)環(huán)境審判庭”，將單純的林業(yè)林權(quán)保護(hù)拓展到全面的生態(tài)環(huán)境保護(hù)。
另外，浙江、寧夏、遼寧、湖南、河南、海南、天津、北京、安徽和四川也實(shí)現(xiàn)零的突破，分別有1起環(huán)境民事公益訴訟案件被立案受理。
曹明德教授認(rèn)為：“社會(huì)組織提起環(huán)境公益訴訟能否被受理關(guān)鍵在于，該區(qū)域是否有專門的環(huán)境司法機(jī)構(gòu)設(shè)置。另外，當(dāng)?shù)卣八痉ㄏ到y(tǒng)是否對(duì)環(huán)境司法和社會(huì)組織提起公益訴訟持積極開放的態(tài)度，也是環(huán)境公益訴訟制度在當(dāng)?shù)氐靡杂行?shí)施的關(guān)鍵因素。”
對(duì)話：中國(guó)環(huán)境資源法研究會(huì)副會(huì)長(zhǎng)、中國(guó)政法大學(xué)教授曹明德
《公益時(shí)報(bào)》：新《環(huán)保法》實(shí)施后，你如何看待千余家有資質(zhì)的環(huán)保組織中僅有9家提起環(huán)保公益訴訟?
曹明德：有資質(zhì)環(huán)保組織提起環(huán)境公益訴訟并非易事，實(shí)踐過程中存在資金難、舉證難、受理難、勝訴難、執(zhí)行難等情況，這些嚴(yán)重制約環(huán)保公益訴訟的發(fā)展。首先，行政機(jī)關(guān)應(yīng)該依法支持環(huán)保公益組織提起環(huán)境公益訴訟，例如，作為賦予行政職權(quán)的檢查機(jī)關(guān)就應(yīng)該依法支持環(huán)保公益組織提起環(huán)境公益訴訟，但現(xiàn)實(shí)中已經(jīng)存在。其次，對(duì)于環(huán)境組織資金困難等問題，法院可以判令訴訟費(fèi)、律師費(fèi)、調(diào)查費(fèi)、鑒定評(píng)估費(fèi)等讓敗訴方承擔(dān)。
《公益時(shí)報(bào)》：環(huán)保組織在環(huán)境公益訴訟案件勝訴后能否參與判決執(zhí)行?
曹明德：目前，這部分在現(xiàn)行法律中并沒有與規(guī)定。我們鼓勵(lì)環(huán)保組織參與到案件后期執(zhí)行過程中，環(huán)境公益訴訟案件判決涉及到公眾利益，判決執(zhí)行程度決定這判決生效的意義。一個(gè)環(huán)境公益訴訟案件，判決生態(tài)修復(fù)等費(fèi)用少之百萬(wàn)，多之千萬(wàn)、億，這部分費(fèi)用執(zhí)行程度和環(huán)境恢復(fù)效果到底如何，應(yīng)該由環(huán)保組織、公眾、執(zhí)法部門和利益相關(guān)方共同參與，從而保證執(zhí)行效果。
《公益時(shí)報(bào)》：對(duì)于當(dāng)前環(huán)境污染給公眾造成困境，你怎么看?
曹明德：我們每天面對(duì)污染源有很多種，例如，“工業(yè)污染”、“汽車尾氣”、“建筑揚(yáng)塵”、“餐館污染”等，無(wú)數(shù)的污染源混合到大氣當(dāng)中，讓人換上病癥，但單個(gè)受害人無(wú)法起訴，我們建議建立一個(gè)健康賠償基金，由這些污染源繳納相應(yīng)比例的資金，通過第三方托管、監(jiān)管，如果有人證實(shí)這些污染源致病，就首先通過健康賠償基金來支付。
環(huán)境公益訴訟艱難破冰
2015年12月29日，遼寧大連市人民檢察院對(duì)外發(fā)布消息稱，曾引起社會(huì)廣泛關(guān)注，由大連市人民檢察院支持起訴的中國(guó)東北地區(qū)首起環(huán)境污染民事訴訟案，經(jīng)大連市中級(jí)人民法院調(diào)解結(jié)案。涉案企業(yè)中日合資大連日牽電機(jī)有限公司將拿出200萬(wàn)元賠償金，用于修復(fù)環(huán)境等各項(xiàng)費(fèi)用支出。
2015年2月，大連市檢察院與大連市環(huán)保局進(jìn)行工作溝通過程中，發(fā)現(xiàn)大連日牽公司未經(jīng)環(huán)保審批，私自投產(chǎn)鐵箱制造項(xiàng)目。該項(xiàng)目產(chǎn)生的廢水屬于《國(guó)家危險(xiǎn)廢物名錄》列明的危險(xiǎn)廢物，屬法律規(guī)定的有毒物質(zhì)，對(duì)周邊環(huán)境資源造成嚴(yán)重且不可逆的污染損害。
大連市檢察院會(huì)同大連市環(huán)保局監(jiān)察支隊(duì)對(duì)違法排污企業(yè)實(shí)地進(jìn)行勘查，走訪多家單位，調(diào)取相關(guān)資料，搜集確認(rèn)其違法排污事實(shí)及證據(jù)。同時(shí)，大連市檢察院咨詢環(huán)保界專家，對(duì)企業(yè)的排污事實(shí)定量、破壞環(huán)境嚴(yán)重程度、修復(fù)生態(tài)環(huán)境費(fèi)用計(jì)算方式進(jìn)行詳盡考證，確立提起民事訴訟的理論基礎(chǔ)和計(jì)算依據(jù)。
6月4日，大連市檢察院決定，對(duì)大連市環(huán)保志愿者協(xié)會(huì)起訴大連日牽公司涉嫌違法排放有毒物質(zhì)并向其索賠用于修復(fù)環(huán)境相關(guān)費(fèi)用共計(jì)722萬(wàn)余元的訴訟請(qǐng)求給予支持。
大連市中級(jí)人民法院民一庭庭長(zhǎng)楊學(xué)超說，12月24日，大連市中級(jí)人民法院下發(fā)民事調(diào)解書，污染企業(yè)賠償200萬(wàn)元用于支付修復(fù)環(huán)境等費(fèi)用，先期100萬(wàn)元賠償款已支付到位。
當(dāng)?shù)胤ㄔ?、檢察院相關(guān)部門負(fù)責(zé)人表示，該案不僅震懾和懲治了環(huán)境違法行為，也向仍在以污染環(huán)境為代價(jià)、只謀求經(jīng)濟(jì)效益的企業(yè)敲響了警鐘。
早在6個(gè)月前，中國(guó)東北地區(qū)索賠額最大的環(huán)境公益訴訟——大連市環(huán)保志愿者協(xié)會(huì)狀告中石油“7·16”特大火災(zāi)事故，以庭前和解形式結(jié)束。中石油出資2億元用于海洋修復(fù)和保護(hù)，大連環(huán)保志愿者協(xié)會(huì)不再上訴。
雖然與索賠的6.45億元有差距，但大連環(huán)保志愿者協(xié)會(huì)會(huì)長(zhǎng)楊白新表示，這是一個(gè)可以接受的結(jié)果。“相對(duì)于具體的賠償金額，我們更注重的是對(duì)公眾環(huán)境法治意識(shí)的啟蒙，總體看我們達(dá)到了這個(gè)目標(biāo)。”
近年來，隨著中國(guó)經(jīng)濟(jì)快速增長(zhǎng)，環(huán)境與發(fā)展的矛盾日益凸顯，但作為保護(hù)環(huán)境的重要武器——環(huán)境公益訴訟，卻因法律上的訴訟主體限制難以發(fā)揮應(yīng)有的作用。
為充分發(fā)揮環(huán)境公益訴訟的作用，今年年初正式生效的新《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法》，將連續(xù)從事環(huán)境保護(hù)公益活動(dòng)五年以上且無(wú)違法記錄的社會(huì)組織納入環(huán)境公益訴訟主體。
“全國(guó)范圍符合新環(huán)保法公益訴訟主體要求的民間組織有數(shù)百家，這對(duì)于推動(dòng)環(huán)境公益訴訟有非常大的幫助。”中國(guó)民間環(huán)保組織自然之友總干事張伯駒說。
中國(guó)生物多樣性保護(hù)與綠色發(fā)展基金會(huì)公益部部長(zhǎng)王文勇介紹，新環(huán)保法實(shí)施后，基金會(huì)一直在做各方面的準(zhǔn)備工作，包括理論研究和實(shí)地調(diào)查，目前已在內(nèi)蒙古、山東和福建等地針對(duì)近年來的重大環(huán)境污染事件提起訴訟。
“我們做環(huán)境公益訴訟不僅是為了喚起公眾的環(huán)保意識(shí)，也為了增加污染者的違法成本。”王文勇說，“現(xiàn)在通過公益訴訟能大大提高破壞環(huán)境的成本，從而對(duì)潛在的違法者形成威懾，為實(shí)現(xiàn)綠色發(fā)展創(chuàng)造良好法治環(huán)境。”
張伯駒認(rèn)為，今年以來，盡管環(huán)境公益訴訟在全國(guó)范圍已出現(xiàn)良好發(fā)展勢(shì)頭，但想讓這種方式成為防止環(huán)境污染的常規(guī)武器還有很長(zhǎng)的路要走。
張伯駒說：“具體說就是環(huán)境公益訴訟打擊的是違法行為，法律規(guī)定是環(huán)保和發(fā)展的紅線，只要違法，就既不利于環(huán)保也不利于發(fā)展。”
除此之外，政府對(duì)環(huán)境公益訴訟的支持力度仍待加強(qiáng)，訴訟取證成本高、難度大，法院審判及執(zhí)行困難等問題都影響著環(huán)境公益訴訟在中國(guó)的發(fā)展。
但楊白新對(duì)環(huán)境公益訴訟的未來仍充滿信心。“中共十八屆五中全會(huì)提出綠色發(fā)展的理念。我們相信，未來會(huì)有越來越多的人投入到這項(xiàng)事業(yè)之中，綠色低碳的生產(chǎn)生活方式是人類的共同追求。”(據(jù)新華網(wǎng))
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