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2016-01-12 來源 :公益時報??作者 : 張璇
2015年7月8日，為總結(jié)“7·16中石油污染海洋案環(huán)境公益訴訟”案例經(jīng)驗，探討訴訟后續(xù)工作，遼寧省環(huán)保志愿者聯(lián)合會與大連市環(huán)保志愿者協(xié)會共同主辦“環(huán)境公益訴訟大連研討會”。
2015年1月1日，新修訂的《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法》開始實施。其第五十八條規(guī)定“對污染環(huán)境、破壞生態(tài)，損害社會公共利益的行為，符合條件的社會組織可以向人民法院提起訴訟”。
困擾環(huán)保組織的環(huán)境公益訴訟資格問題得以解決，環(huán)境公益訴訟的大門就此打開。這是否意味著環(huán)境公益訴訟的春天已經(jīng)到來?
一年過去了，環(huán)境公益訴訟的狀況有了多大改善?又有多少環(huán)保組織提起了環(huán)境公益訴訟，立案、勝訴的有多少?
40多起環(huán)境公益訴訟案件
新《環(huán)保法》有諸多亮點：首先，對污染企業(yè)“按日計罰”被坊間稱為“史上最嚴(yán)”;其次，納入政府規(guī)劃和政策的環(huán)境影響評價(EIA)，彌補(bǔ)了中國沒有從政策層面對環(huán)評做出系統(tǒng)規(guī)定的巨大盲區(qū);最后，通過放寬訴訟主體條件，正式確定環(huán)保公益訴訟的可能性，民間環(huán)保組織終于在法律上獲得了與污染企業(yè)“對簿公堂”的資格。
實際上，民間環(huán)保組織獲得的是“有限開戰(zhàn)權(quán)”。根據(jù)新《環(huán)保法》的規(guī)定，對污染環(huán)境、破壞生態(tài)，損害社會公共利益的行為，只有符合下列條件的社會組織才可以向人民法院提起訴訟：1.依法在設(shè)區(qū)的市級以上人民政府民政部門登記;2.專門從事環(huán)境保護(hù)公益活動連續(xù)五年以上且無違法記錄。
相比正案《草案》第一稿的杳無蹤跡，第二稿的只限官方機(jī)構(gòu)，第三稿的定義模糊的“全國性組織”，最終的定稿反映了訴訟主體范圍在爭議妥協(xié)中緩慢擴(kuò)大。據(jù)民政部估計，全國符合起訴資格的組織大概有七百多家?？梢哉f，在訴訟主體資格認(rèn)證上，新《環(huán)保法》降低了門檻，范圍定義也更加清晰。
在中國政法大學(xué)環(huán)境資源法研究所所長王燦發(fā)看來，這些限制條件依然存在問題。“好多環(huán)保組織在縣一級的地區(qū)注冊，那么根據(jù)現(xiàn)有的法律規(guī)定，是沒有資格來起訴的。另外，環(huán)保是這幾年公民社會發(fā)展之后才逐漸被重視起來的。許多組織可能沒有5年以上連續(xù)從事環(huán)保公益的經(jīng)歷，那么也就沒有資格來起訴。”
對環(huán)保組織“自然之友”來說，4.5年的資歷不影響它打贏了新《環(huán)保法》實施后環(huán)保公益的第一場官司。新《環(huán)保法》實施第一天，由“自然之友”和“綠家園”作為原告的福建南平生態(tài)破壞案被當(dāng)?shù)刂屑壢嗣穹ㄔ毫浮１藭r，“自然之友”還差7個月到法定5年的年限，可法院依然認(rèn)定了原告的訴訟資格。王燦發(fā)為法院的酌情處理點贊：“這是一種積極支持公益訴訟的態(tài)度，我認(rèn)為法院這樣處理是非常合適的。”
福建南平案作為首捷，激起了民間環(huán)保組織長期被壓抑的使命感。據(jù)王燦發(fā)介紹，新《環(huán)保法》生效后，一年內(nèi)已經(jīng)涌現(xiàn)了40多起環(huán)境公益訴訟案件。然而在此之前，受限于訴訟主體資格不明確等因素，公益訴訟數(shù)量屈指可數(shù)。自2007年中國開始設(shè)立環(huán)保法庭，到2013年，提起過公益訴訟的民間團(tuán)體組織只有4家，法院受理了不到60件環(huán)境公益訴訟，這其中有官方色彩的中華環(huán)保聯(lián)合會占了9成。甚至在2013年，全國180個環(huán)保法庭處理的環(huán)境公益訴訟的數(shù)量為0。
發(fā)起訴訟的社會組織只有9家
雖然一年內(nèi)提起了40多起環(huán)境公益訴訟已經(jīng)超越往年，但與之前預(yù)計的“井噴”的畫面依然相差甚遠(yuǎn)。另外，發(fā)起這些訴訟的原告依然非常有限，只有9家。
“全國三十幾個省市自治區(qū)只有9家公益組織來起訴，說明這個原告的主體資格還是限制太嚴(yán)。”王燦發(fā)說。在他看來，對于環(huán)保組織，如果是依法合法登記的，就應(yīng)該有資格起訴。他認(rèn)為：“既然是登記的，就是專業(yè)的;即使不是專業(yè)的，也可以聘請律師。我覺得應(yīng)該取消年限的限制。”
如果當(dāng)初進(jìn)一步放開了訴訟主體資格的要求，中國生物多樣性保護(hù)與綠色發(fā)展基金會(以下簡稱“綠發(fā)會”)狀告騰格里沙漠污染案就可能不會被寧夏地方中高院兩次以“公益訴訟主體不符合”為由駁回，并最終被迫提交到最高法進(jìn)行再審。
“綠發(fā)會”公益訴訟工作組組長王文勇認(rèn)為，雖然從字面上能夠明顯看出“綠發(fā)會”的環(huán)保公益屬性，但因為其章程和業(yè)務(wù)范圍里沒有明確寫明“專門從事環(huán)境保護(hù)公益活動”，從而被判定不符合公益訴訟主體資格。“寧夏中衛(wèi)中級法院和寧夏高級法院的裁定明顯是錯誤的。”王文勇對這一裁定表示難以接受：“無論是新《環(huán)保法》還是最高人民法院的司法解釋，都沒有斷定社會組織必須在章程中規(guī)定有‘專門從事環(huán)境保護(hù)公益活動’的字樣，或者必須有‘環(huán)境保護(hù)公益活動’的字樣，才可以認(rèn)定為有提起環(huán)境公益訴訟的資格。”
在此之前的2015年6月，大連環(huán)保志愿者協(xié)會向大連海事法院提起環(huán)境公益訴訟，狀告中石油7·16事故造成大連市海洋環(huán)境重大污染，要求賠償6.45億元。法院因環(huán)保志愿者協(xié)會不到5年年限，駁回了訴訟請求。但在協(xié)會準(zhǔn)備向最高法申訴時，大連市政府出面調(diào)解，原被告雙方達(dá)成妥協(xié)：中石油出資2億元成立專項資金，用于海洋污染治理和防護(hù);大連環(huán)保志愿者協(xié)會同時撤訴。
目前看來，綠發(fā)會沒有這么走運。不過對于最高法再審結(jié)果，王文勇表示樂觀：“最高人民法院依據(jù)環(huán)保法和司法解釋糾正寧夏兩級法院的錯誤認(rèn)定應(yīng)該是一個必然的結(jié)果。”
機(jī)遇還是挑戰(zhàn)?這是個問題
訴訟主體資格的放開不啻為一種進(jìn)步，雖然對于綠發(fā)會來說，限制條件依然可以被地方法院做多種解讀。不過在今后利用新《環(huán)保法》與污染企業(yè)進(jìn)行斗爭的過程中，民間環(huán)保組織依然面臨多種挑戰(zhàn)。
在王燦發(fā)看來，雖然新《環(huán)保法》加強(qiáng)了環(huán)保司法力度，但公益組織機(jī)構(gòu)、政府、企業(yè)單位三者之間的關(guān)系如何協(xié)調(diào)則是法律條文愛莫能助的事情。“在這三者關(guān)系中，實際上企事業(yè)單位是生產(chǎn)者，政府是管理者，公益組織是從第三方的角度來進(jìn)行監(jiān)督。如果公益組織發(fā)現(xiàn)了企事業(yè)單位違法了，告訴政府單位，那么政府單位進(jìn)行及時的監(jiān)督，這就是一種很好的關(guān)系。”
這種理想狀態(tài)的關(guān)系，在政府和司法層面依然面臨各種各樣的慣性問題。王文勇認(rèn)為：“首先是對環(huán)保社會組織的各種有意無意的不理解普遍存在于機(jī)關(guān)、法院、企業(yè)和一些個人思想和行動中。其次，各級法院的審判獨立(包括立案)沒有得到切實落實，法院立案、調(diào)解和審理工作都受到很大影響。最后，地方環(huán)保部門對環(huán)境公益訴訟的支持力度不夠，不理解的較多，對環(huán)保社會組織的取證工作造成了很大困擾。”
此外，王燦發(fā)認(rèn)為新《環(huán)保法》只有環(huán)境民事訴訟，沒有環(huán)境行政訴訟是一種遺憾。“因為一些環(huán)境污染和破壞，可能是因為一些地方環(huán)境執(zhí)法部門不嚴(yán)格執(zhí)法造成的。”在立法問題上，新《環(huán)保法》依然有進(jìn)步的空間。
對于環(huán)保組織來說，提高專業(yè)程度應(yīng)該是他們優(yōu)先考慮的問題之一。王燦發(fā)認(rèn)為：“在人們越來越關(guān)注環(huán)保，環(huán)保公益越來越時尚的情況下，環(huán)保組織需要加強(qiáng)自身建設(shè)。”環(huán)保作為技術(shù)性較強(qiáng)的事業(yè)，各個環(huán)保組織應(yīng)該建立自己的工程師團(tuán)隊、法務(wù)團(tuán)隊。在這些領(lǐng)域，王燦發(fā)認(rèn)為民間環(huán)保組織“甚至比環(huán)保部門的相關(guān)人員懂得都多，這種情況下，你才能有發(fā)言權(quán)”。有了發(fā)言權(quán)，民間環(huán)保組織可以更好地建立自己的信用度，由此提高籌資能力。
雖然在公眾看來，污染企業(yè)被罰以重金是非常振奮的消息，但是在王燦發(fā)看來，環(huán)境訴訟獲得賠償并不是最終目的。“環(huán)境公益訴訟實際上是高懸在違法者頭上的一把利劍。也就是說建立一種制度，起到的是威懾作用，讓那些違法者和不履行法定職責(zé)的行政機(jī)關(guān)，都來嚴(yán)格地遵守和執(zhí)行法律。環(huán)境公益訴訟不一定非得用得非常多才好。但在中國，由于環(huán)境污染破壞比較普遍、比較嚴(yán)重，所以環(huán)境公益訴訟應(yīng)該多提起一些，為此促進(jìn)司法在環(huán)境保護(hù)中的作用”。
不因為2億比6.45億縮水太多而不滿，唐在林也認(rèn)為：“罰款不是最好的結(jié)果，只有環(huán)境污染減輕到?jīng)]有污染才是終極目的。”不過對于瘋狂追求經(jīng)濟(jì)利益而故意破壞環(huán)境的企業(yè)，無論大小，“一定要追究，不能姑息，甚至打它們到傾家蕩產(chǎn)為止”。
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