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2019-02-12 來源 :公益時報??作者 : 高文興
■ 本報記者 高文興
1月25日，中國機構編制網(wǎng)正式發(fā)布《民政部職能配置、內設機構和人員編制規(guī)定》(以下簡稱“三定”方案)，其中，兒童福利司的出現(xiàn)引起各方關注。綜觀機構沿革歷史，這是民政部首次單獨就兒童福利設立相關司局。
此前，民政部負責的兒童福利相關工作主要集中在棄嬰和孤兒的安置、收養(yǎng)，但從近年來社會呼聲和出臺政策來看，困境兒童、留守兒童等弱勢兒童群體的福利工作將會是兒童福利司的重要職責。
首次設立兒童福利司
1月25日上午10時，早已放出風聲的民政部“三定”方案終于正式對外發(fā)布，消息來自中國機構編制網(wǎng)，幾乎同時，中國政府網(wǎng)也轉發(fā)了方案全文。
此時，民政部正在召開今年第一季度例行新聞發(fā)布會，立即有敏銳的記者就“三定”方案舉手提問。
當日，會議的主要內容是發(fā)布幾項有關兒童福利的系列政策，王金華隨即就“三定”方案中兒童福利司的設立進行了解讀。王金華為民政部社會事務司司長，此前，該司設有兒童福利和收養(yǎng)處。
很巧，這是民政部首次設立兒童福利司，在幾個新增設的司中，它引起了更多的關注。
“此次民政部機構改革設立了兒童福利司，我覺得是具有里程碑意義的重大事件。”王金華一開頭就用這樣的高度評價兒童福利司的出現(xiàn)。
行政管理級別“升格”
綜觀民政部的機構沿革歷史，在相當長的一段時間內，兒童福利的相關職能并未得到很好地體現(xiàn)。
在1988年的“三定”方案中，民政部的主要職責只字未涉及兒童，僅令當時的社會福利司負責兒童福利院的工作。
然而，次年，全球多國首腦共同簽署《兒童權利公約》，這一事件在外部推動了我國對于兒童福利制度建設的進程。
1990年8月，我國常駐聯(lián)合國大使也在這一公約上簽字，中國成為第105個簽約國。
三年后，民政部的再一次機構改革中，兒童福利的工作職能便大幅增加——社會事務司除負責兒童收養(yǎng)工作外，還負責制訂有關兒童收養(yǎng)的政策法規(guī)并監(jiān)督實施，并指導地方保護婦女兒童權益。
2008年，兒童福利的工作職責轉移至新成立的社會福利和慈善事業(yè)促進司，王振耀出任該司司長。
回應社會呼聲
王振耀回憶，當年，社會福利和慈善事業(yè)促進司下設有兒童福利處，“一個處就兩三個人，最多四五個人，應對一個協(xié)調幾十個部委的議事協(xié)調機構有些吃力，也不平衡”。
此次，兒童福利司的設立可謂順應了社會及兒童福利領域專家的多年呼聲。
自從中國加入《兒童權利公約》后，我國政府在普及公平的兒童福利服務工作方面就出臺了一系列的政策。
至2014年，就有艾滋病“四免一關懷”、農村低保、城市貧困人口住房保障、免費普及義務教育、新農合、孤兒養(yǎng)育津貼、兒童發(fā)展綱要和艾滋病患兒補助金等8項重大措施，政策出臺密度之大和覆蓋領域之廣都可謂史無前例。
近兩年，民政部等27個部門又建立了農村留守兒童關愛保護工作部際聯(lián)席會議制度，統(tǒng)籌協(xié)調全國農村留守兒童關愛保護工作，旨在強化部門間的協(xié)作配合;《民法總則》則規(guī)定，沒有合適監(jiān)護人的未成年人主要由民政部門兜底監(jiān)護;民政部還首次就未成年人保護工作設立了專門業(yè)務處……
2014年左右，為了應對愈趨嚴重的農村留守兒童現(xiàn)象，我國開始在全國范圍內的鄉(xiāng)村探索“兒童福利主任”制度。
截至去年，全國31個省份農村留守兒童關愛保護機制全面建立，設立了12.7萬專職兒童主任和17.8萬個兒童活動場所。此外，多地困境兒童津貼提標擴面，21個省份探索建立事實無人撫養(yǎng)兒童基本生活保障制度，納入孤兒、特困人員供養(yǎng)、最低生活保障制度范圍困境的兒童達770萬名;政府主導下，社會力量聯(lián)合開展兒童大病醫(yī)療救助工作，全國83家慈善組織開展兒童大病救助項目160余個，為極重病兒童實行托底保障……
在新世紀的頭20年，我國兒童福利工作的進展可謂突飛猛進，但其中的弊端也難以避而不視。
長期以來，我國兒童社會福利的管理職能并不統(tǒng)一，分散于各個職能部門中。如，國家衛(wèi)生健康委員會負責兒童醫(yī)療衛(wèi)生保健服務，教育部負責兒童教育福利，婦聯(lián)和公安部負責兒童保護。
兒童福利缺乏一個專門負責的部門，“九龍治水”現(xiàn)象比較突出，僅靠民政部的一個處來協(xié)調這些單位和部門，力量顯然遠遠不足。
11年后的今天，兒童福利行政管理級別首次升格為“司”，已身為北師大中國公益研究院院長的王振耀評價說：“政府部門的‘司’級在國家機關中相對獨立，機構建制加強，能獨立行使行政管理職責。”
棄嬰、孤兒逐年下降
民政部作為與兒童福利關系最為緊密的行政管理機構，由于歷史原因，在相當長的一段時間內，其相關職能僅限于棄嬰和孤兒的安置與收養(yǎng)工作，更簡單地說，即兒童福利機構的管理工作。
但隨著我國經濟的發(fā)展，家庭負擔能力的不斷提升，因經濟困難遺棄和送養(yǎng)兒童的現(xiàn)象逐年遞減，兒童福利機構的管理工作已遠不如從前繁重。
據(jù)民政部的最新數(shù)據(jù)，我國目前共有孤兒34.3萬人，比2012年的57萬人下降了近40%。
近10年民政部收養(yǎng)登記數(shù)據(jù)的下降趨勢也從另一個側面給出佐證——2018年，全國辦理收養(yǎng)登記15143例，是2009年數(shù)量的1/3。
而在全國的34.3萬孤兒中，又僅有6.8萬人在兒童福利機構集中供養(yǎng)，占不到20%，多為殘疾或患病兒童。余下的大部分孤兒均散居在家庭中，對此，民政部社會事務司司長王金華分析道：“隨著二孩政策的調整，隨著民生保障制度、兜底保障相關政策的出臺，家庭送養(yǎng)意愿在降低。”
1月25日，民政部社會事務司副司長倪春霞則透露，目前全國共有兒童福利機構1217家，機構總床位已超10萬張，遠遠滿足6.8萬名集中供養(yǎng)孤兒的需求。
此外，王金華還指出，現(xiàn)在越來越多的國內家庭開始收養(yǎng)輕度殘疾兒童或病愈康復的孤棄兒童，這無疑也將進一步減輕民政部門集中供養(yǎng)兒童的負擔。
困境、留守兒童成為工作重心
擬訂兒童福利、孤棄兒童保障、兒童收養(yǎng)、兒童救助保護政策、標準，健全農村留守兒童關愛服務體系和困境兒童保障制度，指導兒童福利、收養(yǎng)登記、救助保護機構管理工作。
在官方給出的兒童福利司職責中，孤棄兒童保障和收養(yǎng)登記工作的相關字眼仍然不少，但在集中供養(yǎng)孤兒日益減少的形勢下，新設立的兒童福利司的工作重心將不再側重于此。
與此對應，數(shù)量日益龐大、社會事件頻出的困境兒童和留守兒童將成為該司重點關注的群體。
實際上，早在2008年，民政部等15個部門聯(lián)合出臺的一份文件即擴大了兒童福利保障的對象，既包括集中養(yǎng)育的孤兒、棄嬰，同時也包括社會上的散居孤兒，還包括事實上無人撫養(yǎng)的未成年人，即流浪兒童、服刑人員的未成年子女等困境兒童。
2016年，國務院印發(fā)《關于加強困境兒童保障工作的意見》，明確困境兒童還包括三類：因自身殘疾導致康復、照料、護理、社會融入困難的;因家庭貧困導致生活、就醫(yī)、就學困難的;因家庭監(jiān)護缺失、監(jiān)護不當導致人身安全受到威脅和侵害的。這份《意見》正式標志我國兒童福利保障范圍向困境兒童拓展。
同年2月，民政部在社會事務司下設未成年人(留守兒童)保護處，是國家層面政府職能部門中第一個內設的專門性未成年人保護機構;兩個月后，國務院又批準設立農村留守兒童關愛保護工作部際聯(lián)席會議制度，留守兒童問題得到國家前所未有的重視。
“在總體機構和編制不增加的情況下，設立兒童福利司，是兒童福利工作一個新的里程碑。”民政部社會事務司司長王金華表示，“兒童福利司的設立有利于解決民政部相關職能碎片化問題、有利于統(tǒng)籌設計我國的兒童福利制度、有利于系統(tǒng)研究適合我國國情的兒童福利制度。”
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