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2016-11-15 來源 :公益時(shí)報(bào)??作者 : 王會(huì)賢
2016年11月9日，農(nóng)村留守兒童關(guān)愛保護(hù)工作部際聯(lián)席會(huì)議第二次全體會(huì)議暨“合力監(jiān)護(hù)、相伴成長”關(guān)愛保護(hù)專項(xiàng)行動(dòng)視頻會(huì)議在京召開，民政部黨組書記、部長黃樹賢主持會(huì)議并講話。會(huì)議發(fā)布《關(guān)于農(nóng)村留守兒童摸底排查工作基本情況的通報(bào)》，并對(duì)“合力監(jiān)護(hù)、相伴成長”關(guān)愛保護(hù)專項(xiàng)行動(dòng)作了說明。
摸底排查怎樣開展?
民政部副部長高曉兵代表聯(lián)席會(huì)議辦公室通報(bào)農(nóng)村留守兒童摸底排查工作基本情況，并就即將組織開展的“合力監(jiān)護(hù)、相伴成長”關(guān)愛保護(hù)專項(xiàng)行動(dòng)作了簡要說明。
2016年3月，民政部、教育部、公安部印發(fā)通知，在全國范圍內(nèi)組織開展農(nóng)村留守兒童摸底排查工作?？h級(jí)民政部門和鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)組織指導(dǎo)村(居)委會(huì)干部和相關(guān)工作人員，加班加點(diǎn)，根據(jù)摸排口徑逐村逐戶進(jìn)行入戶調(diào)查、甄別確認(rèn)，逐人填寫登記表和花名冊(cè)?？h級(jí)民政部門會(huì)同教育部門和公安機(jī)關(guān)對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)報(bào)送的摸排數(shù)據(jù)進(jìn)行比對(duì)核實(shí)，形成本縣(區(qū)、市、旗)摸排匯總數(shù)據(jù)，主要負(fù)責(zé)同志簽字確認(rèn)并逐級(jí)上報(bào)。這次摸底排查工作總體比較扎實(shí)，質(zhì)量比較高。
根據(jù)《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)村留守兒童關(guān)愛保護(hù)工作的意見》規(guī)定的留守兒童定義，這次摸底排查的對(duì)象是“父母雙方外出務(wù)工或一方外出務(wù)工另一方無監(jiān)護(hù)能力，無法與父母正常共同生活的不滿十六周歲農(nóng)村戶籍未成年人”。全國各地摸排數(shù)據(jù)基本情況如下：
從總體規(guī)?？矗?，其中由(外)祖父母監(jiān)護(hù)的805萬人，占89.3%;由親戚朋友監(jiān)護(hù)的30萬人，占3.3%;無人監(jiān)護(hù)的36萬人，占4%;一方外出務(wù)工另一方無監(jiān)護(hù)能力的31萬人，占3.4%。另外，近32萬由(外)祖父母或親朋監(jiān)護(hù)的農(nóng)村留守兒童監(jiān)護(hù)情況較差。少數(shù)農(nóng)村留守兒童輟學(xué)或尚未登記戶口。
從區(qū)域分布看，主要集中在中西部地區(qū)，東部省份農(nóng)村留守兒童87萬，占全國總數(shù)的9.65%;中部省份農(nóng)村留守兒童463萬，占全國總數(shù)的51.33%;西部省份352萬，占全國總數(shù)的39.02%。70萬人以上的有江西、四川、貴州、安徽、河南、湖南和湖北等省，占全國總數(shù)的67.7%。
從年齡結(jié)構(gòu)看，0~5周歲、6(含)~13周歲、14(含)~16周歲的農(nóng)村留守兒童分別為250萬人、559萬人和92萬人，各占27.8%、62.0%和10.2%。
從家庭經(jīng)濟(jì)來源情況看，農(nóng)村留守兒童家庭主要經(jīng)濟(jì)來源是外出務(wù)工和種養(yǎng)殖業(yè)。
為什么是902萬?
此前研究報(bào)告推算全國有6102萬農(nóng)村留守兒童，對(duì)于數(shù)據(jù)為何不同，民政部有關(guān)負(fù)責(zé)人解釋：
近年來，在黨中央、國務(wù)院堅(jiān)強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)下，各地高度重視留守兒童關(guān)愛保護(hù)工作，采取了一系列措施，尤其是隨著新型城鎮(zhèn)化建設(shè)、扶貧攻堅(jiān)、戶籍制度改革、隨遷子女就地入學(xué)、返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)等系列政策和工作的有效實(shí)施，為減少農(nóng)村留守兒童數(shù)量創(chuàng)造了有利條件，這是數(shù)量變化的主要原因。
此外，在留守兒童定義方面也有所區(qū)別。之前對(duì)留守兒童的定義是“父母一方外出務(wù)工、不滿十八周歲”，這次，國務(wù)院《意見》將留守兒童定義為“父母雙方外出務(wù)工或一方外出務(wù)工另一方無監(jiān)護(hù)能力、不滿十六周歲”，主要是依據(jù)：
《預(yù)防未成年人犯罪法》第十九條“未成年人的父母或者其他監(jiān)護(hù)人，不得讓不滿十六周歲的未成年人脫離監(jiān)護(hù)單獨(dú)居住”;
《民法通則》第十一條第二款規(guī)定“十六周歲以上不滿十八周歲的公民，以自己的勞動(dòng)收入為主要生活來源的，視為完全民事行為能力人”;
《勞動(dòng)法》第五十八條第二款規(guī)定“未成年工是指年滿十六周歲未滿十八周歲的勞動(dòng)者”，因此，將農(nóng)村留守兒童界定為十六周歲以下是符合法律規(guī)定的。
另外，我國《民法通則》明確“未成年人的父母是未成年人的監(jiān)護(hù)人”。現(xiàn)實(shí)中，父母一方外出務(wù)工而另一方只要具備監(jiān)護(hù)能力，是能夠履行監(jiān)護(hù)責(zé)任、照料好未成年子女的，因此從父母雙方外出務(wù)工或一方外出務(wù)工另一方無監(jiān)護(hù)能力的角度界定留守兒童，也是符合法律規(guī)定和中國國情的。
關(guān)愛保護(hù)專項(xiàng)行動(dòng)
為切實(shí)保護(hù)留守兒童，民政部、中央綜治辦、最高人民法院、最高人民檢察院、教育部、公安部、財(cái)政部、衛(wèi)生計(jì)生委聯(lián)合發(fā)布了《關(guān)于在全國開展農(nóng)村留守兒童“合力監(jiān)護(hù)、相伴成長”關(guān)愛保護(hù)專項(xiàng)行動(dòng)的通知》(以下簡稱《通知》)，決定從現(xiàn)在起至2017年底，在全國聯(lián)合開展農(nóng)村留守兒童“合力監(jiān)護(hù)、相伴成長”關(guān)愛保護(hù)專項(xiàng)行動(dòng)。
關(guān)愛保護(hù)專項(xiàng)行動(dòng)的總體要求是：堅(jiān)持兒童權(quán)益優(yōu)先，把實(shí)現(xiàn)和維護(hù)好農(nóng)村留守兒童合法權(quán)益作為首要任務(wù)，不斷完善農(nóng)村留守兒童救助保護(hù)機(jī)制，確保措施到位、責(zé)任到位，不走過場、不留隱患。堅(jiān)持分類施策、精準(zhǔn)保護(hù)，及時(shí)響應(yīng)并解決當(dāng)前部分農(nóng)村留守兒童面臨的無人監(jiān)護(hù)、父母一方外出另一方無監(jiān)護(hù)能力、失學(xué)輟學(xué)、無戶籍等現(xiàn)實(shí)問題，確保留守兒童得到妥善監(jiān)護(hù)照料。通過開展專項(xiàng)行動(dòng)，力爭到2017年底將所有農(nóng)村留守兒童納入有效監(jiān)護(hù)范圍，杜絕農(nóng)村留守兒童無人監(jiān)護(hù)現(xiàn)象，有效遏制監(jiān)護(hù)人侵害農(nóng)村留守兒童權(quán)益行為，切實(shí)兜住農(nóng)村留守兒童人身安全底線。
關(guān)愛保護(hù)專項(xiàng)行動(dòng)的具體任務(wù)包括：
任務(wù)一，落實(shí)家庭監(jiān)護(hù)責(zé)任。
對(duì)于無人監(jiān)護(hù)、父母一方外出另一方無監(jiān)護(hù)能力的農(nóng)村留守兒童，公安機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)及時(shí)會(huì)同村(居)民委員會(huì)聯(lián)系外出務(wù)工的留守兒童父母，責(zé)令其立即返回或確定受委托監(jiān)護(hù)人，并對(duì)其進(jìn)行教育、訓(xùn)誡，要求其依法履行監(jiān)護(hù)職責(zé)。
對(duì)農(nóng)村留守兒童父母暫時(shí)無法返家的，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府(街道辦事處)、村(居)民委員會(huì)要督促和指導(dǎo)其選擇具備較強(qiáng)監(jiān)護(hù)能力和監(jiān)護(hù)意愿的親屬、朋友擔(dān)任受委托監(jiān)護(hù)人，并指導(dǎo)受委托監(jiān)護(hù)人簽訂《農(nóng)村留守兒童委托監(jiān)護(hù)責(zé)任確認(rèn)書》。
對(duì)于監(jiān)護(hù)人家庭經(jīng)濟(jì)困難且符合有關(guān)社會(huì)救助、社會(huì)福利政策的，民政部門及其他社會(huì)救助部門要及時(shí)納入保障范圍。
任務(wù)二，落實(shí)強(qiáng)制報(bào)告責(zé)任。
《通知》要求，各級(jí)教育、衛(wèi)生計(jì)生、民政部門要指導(dǎo)學(xué)校、幼兒園、醫(yī)療機(jī)構(gòu)、村(居)民委員會(huì)、社會(huì)工作服務(wù)機(jī)構(gòu)、救助管理機(jī)構(gòu)、福利機(jī)構(gòu)及其工作人員樹立強(qiáng)制報(bào)告意識(shí)，依法落實(shí)強(qiáng)制報(bào)告責(zé)任。
強(qiáng)制報(bào)告責(zé)任主體在工作中發(fā)現(xiàn)農(nóng)村留守兒童脫離監(jiān)護(hù)單獨(dú)居住生活或失蹤、監(jiān)護(hù)人喪失監(jiān)護(hù)能力或不履行監(jiān)護(hù)責(zé)任等符合《意見》規(guī)定的強(qiáng)制報(bào)告情形的，應(yīng)當(dāng)?shù)谝粫r(shí)間向公安機(jī)關(guān)報(bào)告，提供侵害類型、案情經(jīng)過、嚴(yán)重程度等具體線索。
強(qiáng)制報(bào)告責(zé)任主體未及時(shí)履行報(bào)告義務(wù)，造成嚴(yán)重后果的，其上級(jí)主管部門或本單位對(duì)直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員依法依規(guī)給予處分。構(gòu)成犯罪的，依法追究其刑事責(zé)任。其他公民、社會(huì)組織積極向公安機(jī)關(guān)報(bào)告的，應(yīng)及時(shí)給予表揚(yáng)和獎(jiǎng)勵(lì)。公安機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)依法保護(hù)報(bào)告人的隱私和人身安全。
任務(wù)三，落實(shí)臨時(shí)監(jiān)護(hù)責(zé)任。
對(duì)正處于無人監(jiān)護(hù)、父母一方外出另一方無監(jiān)護(hù)能力狀態(tài)，且暫時(shí)聯(lián)系不上外出務(wù)工父母的農(nóng)村留守兒童，公安機(jī)關(guān)要就近護(hù)送至其他近親屬、村(居)民委員會(huì)或救助管理機(jī)構(gòu)、福利機(jī)構(gòu)臨時(shí)監(jiān)護(hù)照料，并繼續(xù)采取多種方式聯(lián)系留守兒童父母，及時(shí)向臨時(shí)監(jiān)護(hù)照料主體通報(bào)聯(lián)系情況。
各地民政部門要指導(dǎo)救助管理機(jī)構(gòu)、福利機(jī)構(gòu)及時(shí)接收公安機(jī)關(guān)護(hù)送來的農(nóng)村留守兒童，按照最有利于兒童利益的原則，采取機(jī)構(gòu)內(nèi)養(yǎng)育、愛心家庭寄養(yǎng)等方式，為其提供臨時(shí)照料服務(wù)。
《通知》還要求，落實(shí)控輟保學(xué)責(zé)任，確保適齡的失學(xué)輟學(xué)留守兒童返校復(fù)學(xué);落實(shí)戶口登記責(zé)任;依法打擊遺棄行為。2016年11月至12月為行動(dòng)動(dòng)員部署階段，2017年1月至2017年9月開展集中行動(dòng)，2017年10月至2017年12月鞏固深化，形成長效機(jī)制。
專家：
數(shù)據(jù)是為行動(dòng)做準(zhǔn)備的
對(duì)于許多公益人士提出疑問的902萬與6000萬的區(qū)別，北京師范大學(xué)中國公益研究院常務(wù)副院長高華俊接受《公益時(shí)報(bào)》記者采訪時(shí)表示，6000萬是根據(jù)抽樣調(diào)查得出來的數(shù)據(jù)，根據(jù)統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)登記是另外一回事，而且排查中的統(tǒng)計(jì)口徑小了。
“902萬這部分，是困難群體中最困難的部分，是工作重點(diǎn)，是第一步需要解決的問題。”高華俊表示，“這個(gè)排查數(shù)據(jù)是為實(shí)際行動(dòng)做準(zhǔn)備的，不需要太糾結(jié)概念問題。”
在今年6月國務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于加強(qiáng)困境兒童保障工作的意見》中，要求村(居)民委員會(huì)要設(shè)立由村(居)民委員會(huì)委員、大學(xué)生“村官”或者專業(yè)社會(huì)工作者等擔(dān)(兼)任的兒童福利督導(dǎo)員或兒童權(quán)利監(jiān)察員。這是對(duì)此前民政部與北京師范大學(xué)中國公益研究院等機(jī)構(gòu)試點(diǎn)的“兒童福利主任”制度的全面推廣，同樣對(duì)留守兒童問題的解決意義重大。
“國家推廣的步伐超出了我們的預(yù)期。”高華俊說，“兒童安全是兒童保護(hù)的底線，留守兒童最害怕的是出了事情沒人管。解決這個(gè)問題一定需要貼近的、持續(xù)的服務(wù)，兒童福利主任起到的就是替代監(jiān)護(hù)的作用，他們經(jīng)過專業(yè)培訓(xùn)指導(dǎo)、有制度規(guī)范，不僅可以零距離陪伴兒童，還幫助孩子反映和解決問題，這種專職照護(hù)比其他各種臨時(shí)性措施都有效果。”
■ 本報(bào)記者 王會(huì)賢
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