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2016-03-17 來(lái)源 :公益時(shí)報(bào)??作者 : 李慶
3月9日下午3時(shí)，第十二屆全國(guó)人民代表大會(huì)第四次會(huì)議在人民大會(huì)堂舉行第二次全體會(huì)議，全國(guó)人大常委會(huì)副委員長(zhǎng)李建國(guó)對(duì)《中華人民共和國(guó)慈善法(草案)》進(jìn)行了說明。
2004年6月頒布的《基金會(huì)管理?xiàng)l例》中規(guī)定：基金會(huì)工作人員工資福利和行政辦公支出不得超過當(dāng)年總支出的10%。這一規(guī)定近年來(lái)一直爭(zhēng)議聲不斷，認(rèn)為其不利于吸引或留住公益行業(yè)的高端人才，從而也限制了公益組織的發(fā)展。
在慈善法草案的兩次審議中未有關(guān)于基金會(huì)行政管理費(fèi)用的條款出現(xiàn)，然而在3月10日上午全國(guó)政協(xié)工商聯(lián)界別21組有關(guān)慈善法草案的討論會(huì)中，新增的一項(xiàng)規(guī)定讓全場(chǎng)小組成員都炸鍋了，究竟為何呢?
原來(lái)，慈善法草案三審中新增了一項(xiàng)規(guī)定，即慈善法草案的第60條規(guī)定：“慈善組織中具有公開募捐資格的基金會(huì)開展慈善活動(dòng)的年度支出，不得低于前3年收入平均數(shù)額的70%，年度管理成本不得超過當(dāng)年總支出的15%。”
阿拉善SEE合作發(fā)展中心總監(jiān)張媛認(rèn)為，“由10%調(diào)高到15%”，由“不得低于去年收入的70%”變成“不得低于前三年收入平均數(shù)額的70%”，雖然都呈現(xiàn)略放寬，但是在我看來(lái)，其實(shí)意義本質(zhì)上不大，仍是不按照各公益組織的實(shí)際情況一刀切的“惡法”，將繼續(xù)限制吸引或留住高端人才在公益行業(yè)，從而限制公益組織的發(fā)展。
據(jù)《中國(guó)青年報(bào)》報(bào)道，在慈善法草案討論會(huì)的現(xiàn)場(chǎng)爭(zhēng)議聲也是異常高亢，全國(guó)政協(xié)委員、研祥集團(tuán)董事局主席兼總裁陳志列表示：“15%的行政管理費(fèi)用太高了!”全國(guó)政協(xié)委員、新華聯(lián)集團(tuán)董事局主席傅軍也同樣表示：“15%，我就從沒見過這么高的成本比例。”
3月13日，十二屆全國(guó)人大四次會(huì)議主席團(tuán)第二次會(huì)議通過了《中華人民共和國(guó)慈善法(草案)》的修改稿。草案的上述規(guī)定修改為：慈善組織中具有公開募捐資格的基金會(huì)開展慈善活動(dòng)的年度支出，不得低于上一年總收入的70%或者前三年收入平均數(shù)額的70%;年度管理費(fèi)用不得超過當(dāng)年總支出的10%，特殊情況下，年度管理費(fèi)用難以符合前述規(guī)定的，應(yīng)當(dāng)報(bào)告其登記的民政部門并向社會(huì)公開說明情況。
從沒有規(guī)定到15%再到10%，《公益時(shí)報(bào)》為您呈上專家學(xué)者的意見，讓他們告訴你究竟該如何看待慈善法。
南都公益基金會(huì)理事長(zhǎng)徐永光：15%的行政管理費(fèi)用一點(diǎn)都不高
根據(jù)我國(guó)社會(huì)組織財(cái)務(wù)制度的基本依據(jù)——《非營(yíng)利組織的會(huì)計(jì)制度》，在非營(yíng)利組織的支出上，有募捐成本、項(xiàng)目成本、行政成本和其他費(fèi)用四項(xiàng)成本，其中的募捐成本是民間非營(yíng)利組織為籌集業(yè)務(wù)活動(dòng)所需要的資金而發(fā)生的各項(xiàng)費(fèi)用總額，包括利息支出、匯兌損失以及相關(guān)手續(xù)費(fèi)等。項(xiàng)目成本是民間非營(yíng)利組織為了實(shí)現(xiàn)其業(yè)務(wù)活動(dòng)目標(biāo)、開展其項(xiàng)目活動(dòng)或者提供服務(wù)所發(fā)生的費(fèi)用。行政成本是指人員的工資、房租水電這類的費(fèi)用，其他費(fèi)用是除以上費(fèi)用項(xiàng)目之外發(fā)生的其他費(fèi)用總額。會(huì)計(jì)制度規(guī)定此四項(xiàng)成本是分開計(jì)算的。
國(guó)際上，一些基金會(huì)的這四項(xiàng)成本加起來(lái)能達(dá)到50%，單就行政成本來(lái)說，一般在20%左右。比如：如果按照樂施會(huì)的規(guī)則，單募捐成本就可以占收入的16%都是可以的。我國(guó)民政部門在審計(jì)年檢時(shí)，是把四項(xiàng)成本加起來(lái)都算作行政成本，因此四項(xiàng)累積不超過15%可能是全世界基金會(huì)中效率最高的。
以上說的是基金會(huì)，如果是服務(wù)型的慈善機(jī)構(gòu)也進(jìn)入了公募，把它們的行政成本規(guī)定在15%，那它們是沒法存活的。服務(wù)型公益機(jī)構(gòu)包括一些運(yùn)作型基金會(huì)的行政成本在50%、80%都很正常。一個(gè)社工服務(wù)機(jī)構(gòu)，它的人工成本是占主體，它的管理成本可以占到100%，如果對(duì)這些服務(wù)型的機(jī)構(gòu)也規(guī)定15%的行政管理成本絕大部分的機(jī)構(gòu)是沒辦法存活的。
國(guó)外法律對(duì)此不作太具體的規(guī)定，是相信市場(chǎng)調(diào)節(jié)和公眾選擇的力量。一個(gè)慈善組織行政成本高了，公眾可能不給你捐款，管理費(fèi)用低，公眾信任度就會(huì)高。
某公益人士：在慈善法里面做出比例的規(guī)定有一定難度
一位不愿透露姓名的公益人士認(rèn)為，這個(gè)要看對(duì)管理費(fèi)的界定是什么，比如之前一直熱議的10%行政管理成本過低的問題，后來(lái)出了一個(gè)“關(guān)于規(guī)范基金會(huì)行為的若干規(guī)定”，將為開展公益項(xiàng)目發(fā)生的直接運(yùn)行費(fèi)用界定為公益支出，里面把行政成本跟項(xiàng)目直接相關(guān)的人員成本都放入項(xiàng)目成本里面去了，從這個(gè)角度來(lái)看已經(jīng)大大減輕了行政成本的壓力。但是在實(shí)際中可能很多人并不了解這一點(diǎn)，還認(rèn)為這個(gè)是原來(lái)所理解的行政成本。
所以，人大的慈善法到底怎么界定行政管理費(fèi)是非常重要的，我看了中青報(bào)報(bào)道的關(guān)于委員認(rèn)為15%管理費(fèi)太高的說法，我原來(lái)在調(diào)研公益信托的過程中有了解，有的信托公司對(duì)基金會(huì)10%的行政成本都覺得高。因?yàn)閷?duì)于金融機(jī)構(gòu)來(lái)說，一般資產(chǎn)管理的基數(shù)比較大，比如一筆資產(chǎn)管理的業(yè)務(wù)是上億的話，它的管理費(fèi)一般是1%或2%，很少高達(dá)10%，而且計(jì)算的標(biāo)準(zhǔn)可能也不一樣，所以對(duì)于商業(yè)機(jī)構(gòu)的人來(lái)說可能難以理解。
但是慈善法是考慮到整個(gè)慈善組織整體的狀況的，而對(duì)于一些資產(chǎn)規(guī)模很大的組織來(lái)說，15%的行政管理費(fèi)用可能就過高了。
所以說本身在慈善法里面做出這樣比例的規(guī)定就是有一定的難度的，這個(gè)是毫無(wú)疑問的，更何況基金會(huì)規(guī)模大小各異，運(yùn)營(yíng)模式各異，在一部法里面做一個(gè)這樣的一刀切的規(guī)定確實(shí)是不大容易的。他表示，慈善法如果通過的話，關(guān)于15%的行政管理費(fèi)的規(guī)定，年度管理成本的具體界定是什么，還有待立法的解釋。
中國(guó)慈善聯(lián)合會(huì)副秘書長(zhǎng)劉佑平：15%的行政管理費(fèi)用已經(jīng)算高了
對(duì)不同的組織，15%的管理費(fèi)，有人說高有人說低。從捐贈(zèng)人來(lái)說，當(dāng)然希望成本降到最低，比如曹德旺給扶貧基金會(huì)的捐贈(zèng)，要求成本不超過3%。所有的捐贈(zèng)人都是這樣的。我們應(yīng)該聽取多方的聲音。
慈善組織也分很多種，基金會(huì)是一類，還有很多社會(huì)服務(wù)組織(民非)，這些組織運(yùn)行成本高達(dá)70%都有可能。它就是做公益服務(wù)的，以人力支出為主。所以不同的組織不一樣。
基金會(huì)的話，我們國(guó)家基金會(huì)的情況也不太一樣，國(guó)外的基金會(huì)主要工作就是籌資，去資助項(xiàng)目。對(duì)于一些大型公募基金會(huì)，15%的成本已經(jīng)算高了。
另外，劉佑平指出，這也涉及慈善生態(tài)的問題：老百姓對(duì)慈善行業(yè)還不太了解，覺得你的運(yùn)營(yíng)成本高就不捐給你。包括捐贈(zèng)人、發(fā)言的幾位代表，對(duì)慈善行業(yè)實(shí)際上也不是特別了解，把一個(gè)行業(yè)簡(jiǎn)單化了。
這些聲音來(lái)自不同方面：慈善組織、受益人、捐贈(zèng)人、政府、專家。
劉佑平建議，關(guān)于慈善運(yùn)營(yíng)成本，很多國(guó)家在法律上沒有特別明文規(guī)定，但在行業(yè)中會(huì)慢慢形成統(tǒng)一的認(rèn)識(shí)。這次草案里運(yùn)行成本的定義，第一是公募基金會(huì)15%，我認(rèn)為，資助型基金會(huì)15%是高了。非公募基金會(huì)、其他公益組織運(yùn)行成本由其他部門另行規(guī)定，是留了一個(gè)口的。還有一個(gè)，有捐贈(zèng)協(xié)議的，看捐贈(zèng)協(xié)議。
對(duì)于這次草案，有人批評(píng)得很厲害，甚至說是惡法，但我認(rèn)為已經(jīng)是很大的進(jìn)步了，參照捐贈(zèng)協(xié)議、約定，是一個(gè)很大的空間。
執(zhí)行方面，也能夠執(zhí)行下去，以后修訂也可以。但如果不定一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)，讓行業(yè)自己去生成標(biāo)準(zhǔn)，應(yīng)該是最好。
“當(dāng)基金會(huì)做回基金會(huì)的時(shí)候，15%已經(jīng)算高了;當(dāng)基金會(huì)不做基金會(huì)，自己做項(xiàng)目，這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)就低了。”劉佑平說。
社會(huì)科學(xué)院社會(huì)政策研究中心副主任楊團(tuán)：不能用統(tǒng)一的比例管理不同規(guī)模的基金會(huì)
楊團(tuán)認(rèn)為，慈善法里加上慈善組織成本不得超15%是很不合理的。20年前在去美國(guó)稅務(wù)局訪問時(shí)就曾問過行政管理成本定比例的問題，接待官員回答的是“不能定比例!美國(guó)聯(lián)合之路，年籌款幾十億，百分之一就是個(gè)大數(shù)目。但還有很多小基金會(huì)，比如家族基金會(huì)，說成本60%，還說對(duì)于支出不對(duì)的，我們用別的辦法管。但不能用一個(gè)統(tǒng)一比例管不同規(guī)模的非營(yíng)利組織的成本。”
楊團(tuán)表示，這次起草，她曾和多個(gè)人大官員講過美國(guó)訪問的這個(gè)案例，以及違法成本太低的問題，中國(guó)靈促會(huì)早就在2月初二審稿時(shí)就提過具體的分類分檔修改的意見，為何合理的意見不采納，讓人大會(huì)場(chǎng)吵這種小兒科的錯(cuò)誤?
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